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O poder pode ter origens econômicas, ideológicas ou políticas. A política opera sobre as esferas econômica e ideológica, buscando exercer influência sobre a sociedade como um todo.
O poder exercido através da política pode ser visto como legítimo quando há o consentimento das pessoas ou ilegítimo quando a força é usada sem concordância.
Em resumo, a política sem o poder não se realiza, pois o poder é o instrumento central para a organização e gestão da vida em sociedade, garantindo que um grupo ou indivíduo tenha a capacidade de impor ou influenciar as ações de outros. . Segundo o Sociólgo, Mestre e Doutor Cesar Portantiolo Maia, no Quarto Periodo da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (FIAAM FAAM).
Confira a dissertação do autor MANUEL FONTAINE CAMPOS
Natureza, origem e exercício do poder político
MANUEL FONTAINE CAMPOS
1 – A natureza do poder político.
Falar sobre a natureza do poder político, implica tentar definir o que é
o poder e, seguidamente, em que consiste o poder político.
O poder é um daqueles conceitos de fácil compreensão mas de defini
ção complexa. Talvez por isso, foi, ao longo dos tempos, objecto das definições
mais diversas. NORBERTO BOBBIO (1989: 232) distingue definições substan
cialistas, subjectivistas e relacionais do poder1, consoante o mesmo seja
identificado com uma coisa que se usa para adquirir outros bens2, com a
capacidade de um sujeito alcançar certos efeitos, ou com uma relação entre
dois sujeitos que implica a possibilidade de um deles obter do outro um com
portamento determinado3.
Uma definição mista, subjectiva e relacional, de poder social, é a de
RUTH ZIMMERLING (2005: 141) que o define como «a capacidade de obter
resultados desejados fazendo com que os outros se comportem como quere
mos»4. Como o poder político é subcategoria do poder social, essa definição é
adequada à sua explicitação, embora seja igualmente aplicável a outras sub
categorias como as de poder económico e poder ideológico. O poder económico
Escola de Direito do Porto da Universidade Católica Portuguesa. Comunicação
apresentada no Curso de Ética e Política organizado pela Fundação Spes e que
decorreu em Lisboa em 19 e 21 de Janeiro de 2009.
1Naturalmente, são possíveis outras classificações. RUTH ZIMMERLING (2005: 33
74), por exemplo, distingue definições sociológicas, filosóficas e económicas do con
ceito de poder.
2Assim, em 1651, THOMAS HOBBES define «o PODER de um homem» como «os
meios que tem no presente para obter qualquer Bem aparente no futuro» – THOMAS
HOBBES (1996: 62).
3Veja-se a definição de poder de ROBERT DAHL, como «relação entre actores, no
qual um induz os outros a agirem de um modo que de outra forma não agiriam» –
apud NORBERTO BOBBIO (1989: 232).
4Já MAX WEBER havia proposto uma definição mista de poder como «a capacidade
de impor a sua própria vontade numa relação social, mesmo contra resistência» -
apud RUTH ZIMMERLING (2005: 31). Sobre a definição de poder, cf., ainda, LUCAS
PIRES (1998: 40).
1
derivaria, numa perspectiva substancialista, da posse da riqueza. O poder
ideológico, da detenção do saber. O poder político, como veremos, do uso da
força5.
É possível distinguir-se o poder social da influência social. Esta con
siste na «capacidade de afectar as crenças de outros, i. e., o seu conhecimen
to ou as suas opiniões sobre o que existe ou deveria existir»6. Assim, esta
influência pode ser caracterizada como ideológica (científica, religiosa, lite
rária…). É claro que a existência de influência pode redundar, sobretudo se
houver consciência da mesma pelo sujeito que influencia, em poder social.
Será, então, poder ideológico.
O poder político consiste, originariamente, na possibilidade de impor
pela força, aos indivíduos membros de um grupo social (da cidade, ou polis),
a adopção de um determinado comportamento. Quando, na passagem da
Idade Média para a Idade Moderna, esse poder passou a ser exercido com
exclusividade (monopólio da coerção legítima - WEBER), dando origem ao
surgimento do Estado, recebeu o nome de soberania7. Na teoria geral do
Estado, apesar de críticas diversas8, tende a aceitar-se que o Estado só exis
te quando estão reunidos três elementos: um povo, um território e um poder
político soberano. O poder é soberano, na definição de JEAN BODIN, quando ésupremo a nível interno e independente a nível externo.
O exercício da força física consiste, porém, numa ultima ratio, sendo
primeiro utilizados outros meios: persuasão (propaganda), oferta de incenti
vos, ameaça de sanções… Deste modo, não ocorre frequentemente, para a
maioria dos cidadãos de um Estado moderno, confrontarem-se com o exercí
cio efectivo da força física por parte do Estado. Tal pode ocorrer se esse cida
dão for detido, se os seus bens forem executados e retirados à força da sua
5Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 236).
6RUTH ZIMMERLING (2005: 141).
7Caracterizando o poder político como o direito exclusivo de uso da força num
determinado território, cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 234-235). Para uma aproxima
ção sintética ao conceito de Estado, cf. GOMES CANOTILHO (2002: 89-91).
8Quanto a estas, cf. PAULO RANGEL (2002).
2
posse, etc.9. Apesar de tudo, a possibilidade de exercício da força física confe
re credibilidade à actuação do poder público e, portanto, contribui decisiva
mente para a sua eficácia10. De realçar ainda que, como se vê, o Estado usa
igualmente o poder económico e o poder ideológico, para além do poder espe
cificamente político.
Na intersecção entre o poder ideológico e o poder político encontra-se o
poder jurídico. A evolução histórica implicou, pelo menos no mundo ociden
tal, que a soberania tivesse uma expressão jurídica: a possibilidade de adop
tar actos jurídicos de autoridade. Trata-se de declarações que produzem uma
transformação na esfera jurídica dos destinatários (designadamente nos
seus direitos e obrigações) sem necessidade do seu consentimento11. O Direi
to, na verdade, passa a ser usado como instrumento de exercício do poder
político. Por outro lado, o Direito continha a virtualidade, que veio a ser
aproveitada no seguimento das revoluções liberais, de impor limites ao exer
cício do poder.
O poder político é, assim, um poder exercido sobre os elementos de um
grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera jurí
dica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de
forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ
zir resultados desejados pelos titulares do poder12.
9Com exemplos impressivos do exercício da força sobre os indivíduos sujeitos ao
poder de um Estado, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1134-1136).
10 Cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68-69).
11 Podem estar em causa normas ou actos não normativos. As normas jurídicas con
jugam as características da generalidade (os destinatários são definidos por recurso
a categorias amplas) e abstracção (destina-se a regular situações futuras típicas).
Os actos não normativos podem ser individuais, concretos, ou ambos.
12 O poder político, desta forma, encontra-se na conjugação de um poder jurídico
com um poder social fáctico. Neste sentido, REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 10-12 e 63)
considera que o Direito e o Estado «fazem parte um do outro como as duas faces de
uma medalha». No mesmo sentido, discutindo a relação entre o Estado e o Direito,
cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1143-1146). ZIMMERLING (2005: 254-260, 266) verifi
ca três pontos de contacto particularmente relevantes entre o poder jurídico e o
poder social fáctico: (i) por um lado, o objectivo do poder jurídico é o de condicionar
(restringir) o exercício dos poderes sociais privados e, para tal, precisa de se tradu
zir num efectivo poder social público; (ii) por outro lado, a fundamentação do poder
jurídico encontra-se em normas de competência, mas a fundamentação última des
tas, afastada a hipótese kelseneana da norma fundamental pressuposta, só pode
encontrar-se na efectividade de aplicação dessas normas, que, em última instância, 2 – A origem do poder político.
A questão da origem do poder político pode ser reconduzida a interro
gações múltiplas, relativas ao surgimento histórico desse poder, às funções
que desempenha, à sua legitimidade ou à determinação sociológica dos gru
pos que verdadeiramente o exercem.
Referir-nos-emos a duas questões: a da legitimidade e legitimação do
poder político, e a da função desse poder13.
a) A legitimação e a legitimidade do poder político.
Rigorosamente, nenhum regime político, ainda que não democrático,
pode subsistir duradouramente sem a obediência e, portanto, aceitação, da
maior parte da população14. A relação de poder é sempre, de algum modo,
consentida15. Esse consentimento pode exprimir-se em eleições ou, simples
mente, na não revolta contra um regime autocrático. A origem do poder polí
tico está, assim, em última instância, no consentimento (expresso ou tácito)
dos destinatários do poder em serem governados.
A sociologia procura explicar as razões dessa aceitação investigando o
modo de legitimação do poder, o que levou WEBER a distinguir o poder tradi
depende da existência de um poder social fáctico; (iii) finalmente, o exercício do
poder jurídico, e nomeadamente o conteúdo das normas, pode ser determinado por
poderes sociais de facto (v.g., lóbis) distintos dos titulares formais daquele poder. É
quanto a este último ponto que a autora salienta o papel, desempenhado pela
influência social, de «correia de transmissão» entre o poder social de facto e o poder
jurídico.
13 Quanto ao surgimento histórico do poder político, nomeadamente a sua diferen
ciação institucional relativamente ao exercício de outras funções, e bem assim
quanto ao surgimento do Estado na Idade Moderna como resultado de um processo
de centralização, concentração, territorialização e institucionalização do poder polí
tico, cf. PAULO RANGEL (2002). A questão de saber se a categoria «Estado» só pode
ser aplicada ao sistema político que emerge das ruínas da Idade Média é, no entan
to, controvertida. Para uma análise que parte de uma resposta negativa a essa
questão, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1156-1162). Discutindo a questão, cf. NOR
BERTO BOBBIO (1989: 223-231).
14 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71).
15 A antropologia parece ter chegado à mesma conclusão. É essa a conclusão que se
retira, nomeadamente, do estudo que Claude Lévi-Strauss fez sobre os índios Nam
bikwara: «o consentimento é […] a origem e o limite do poder» – cf. JEAN-PIERRE
COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 232). Sobre o estudo de Lévi-Strauss, cf., ainda,
JOSÉ GIL (1989: 76-77).
4
cional, o poder legal-racional e o poder carismático16. Tais razões são apre
sentadas como meramente explicativas – trata-se de descobrir porque é que
o poder é aceite. Essas razões não implicam, assim, uma fundamentação
normativa, axiológica, ética, do poder vigente. O que não impede que tais
razões possam ser encaradas desse ponto de vista, que é o da legitimidade
do poder17.
Aqueles que procuram avaliar da legitimidade do poder político
entendem que este deve ser eticamente justificado. Na verdade, a questão da
legitimidade do poder político é diversa da da sua eficácia (de outro modo,
parafraseando S. AGOSTINHO, o que diferenciaria o poder estatal do poder
das máfias?). A ideia de legitimidade concretiza-se na formulação de um
padrão normativo que serve para avaliar o poder político vigente. A questão
é, agora, esta: deve o poder político ser aceite? Ou: o que justifica a as impo
sições desse poder?18 Assim, ao longo da história, foram sendo propostos
diversos princípios normativos de justificação do poder: legitimidade divina
(Deus) ou democrática (povo), dinástica (tradição) ou revolucionária (pro
gresso), ou da natureza (força ou razão)19. É conhecida, a este propósito, a
afirmação de Aristóteles que descreve o homem como um «animal político»,
com o que desde logo se inculca a ideia da natural participação do ser
humano na sociedade política e, correlativamente, natural submissão do
homem aos ditames do poder político. Esta concepção é acolhida depois por
autores cristãos como S. Agostinho e S. Tomás de Aquino. Concepção dife
rente é proposta por autores como Thomas Hobbes, Bento Espinoza, John
Locke, Immanuel Kant e Jean-Jacques Rousseau: a da origem contratual da
16 Sobre esta concepção, cf. JEAN-PIERRE COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 235
249).
17 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 243). Sobre a distinção entre o que chama de legi
timação ética (aquilo que referimos como legitimidade) e a legitimação sociológica,
cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71).
18 Vejam-se, a este propósito, as palavras iniciais da obra Do Contrato Social, de
Jean-Jacques Rousseau, em que o autor, de forma lapidar, apresenta como seu
objectivo, não o de explicar o surgimento histórico do poder político, mas o de des
cobrir em que circunstâncias poderá o mesmo ser legítimo – JEAN-JACQUES ROUS
SEAU (1966: 41).
19 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 239-242).
5
sociedade política, que radica a submissão dos indivíduos ao poder do Estado
num consentimento originário20.
Do conceito de legitimidade resultou uma certa concepção da obriga
ção política, do dever de obedecer ao comando do poder político: só existirá se
o mesmo for legítimo21 (embora, para S. TOMÁS DE AQUINO, o acto de desobe
diência esteja ainda condicionado a um cálculo quanto às suas consequên
cias).
Deste modo, e conjugando os conceitos de legitimação e legitimidade,
pode acontecer que um poder esteja legitimado mas não seja legítimo. Ou
vice-versa. Assim, para um partidário da legitimidade democrática, o facto
de num certo país existir uma ditadura que parece gozar da tolerância da
população será sinal da sua legitimação, mas não da sua legitimidade. Veri
fica-se, também por este exemplo, o carácter fáctico e verificável da legiti
mação e o carácter normativo e contestável da legitimidade.
Não se deve confundir legitimação e legitimidade democrática: esta
diz respeito aos processos formais de designação dos titulares do poder,
aquela à obediência concreta e generalizada dos destinatários do poder. No
entanto, é evidente que um poder legítimo do ponto de vista democrático é,
com grande probabilidade, um poder legitimado. Tal resulta de, desde logo,
em circunstâncias de sufrágio universal, o voto poder ser interpretado, não
só como intenção de designar os titulares do poder, mas também como acei
tação do poder a ser exercido. Por outro lado, o povo aceitará tão mais o
poder político vigente quão mais o considerar legítimo. Ora, nos Estados
democráticos, a ideia de legitimidade dominante na população tende a ser a
ideia da legitimidade democrática do poder político. Nesses Estados, a legi
timação é afirmada na sujeição periódica a eleições do grupo que conjuntu
ralmente ocupa o poder e ainda nas sondagens com que se expressa a solidez
do apoio popular.
Por outro lado, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimida
de não depende apenas da consagração de um procedimento democrático,
20 Para uma apreciação crítica das concepções expostas, cf. FREITAS DO AMARAL
(1983: 1162-1170).
21 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 242).
6
mas também do respeito de determinados princípios que asseguram o não
abuso do poder e a protecção dos direitos dos cidadãos – daí que se fale em
regimes liberais-democráticos. Estes princípios de legitimidade adquirem
força jurídica vinculativa através da sua consagração em Constituições.
b) A função do poder político
Um ponto que não pode deixar de ser referido, a propósito da origem
do poder político, é o do papel ou função desse poder22. Para que serve? O
poder político existe, antes de mais, porque se verificou ser historicamente
indispensável à imposição e manutenção da paz em sociedade. Um Estado
que não consiga garantir um grau mínimo de segurança interna torna-se
num «Estado falhado» e, portanto, deixa de existir como Estado. A garantia
da paz é, assim, o primeiro fim do Estado23, no sentido de que é aquele fim
cujo não cumprimento acarreta a própria destruição do Estado.
Todos os Estado adoptaram, ainda, como fim a administração da jus
tiça em sociedade, provavelmente pela sua ligação estreita à manutenção da
paz social. Na verdade, os tribunais e, depois, os tribunais do Estado, sur
gem historicamente como alternativa à realização da justiça «pelas próprias
mãos». Não é difícil compreender como esta podia colocar em causa a ordem
pública e, portanto, o fim primário do Estado.
A garantia da paz interna e externa e a administração da justiça
implicaram a instituição de serviços públicos policiais, militares, jurisdicio
nais e, ainda e compreensivelmente, fiscais. Ao longo da história os Estados
não se ficaram por este «Estado mínimo», acabando por prosseguir fins adi
cionais diversos que se podem resumir na expressão «bem-estar»: os Estados
tentam garantir o bem-estar dos governados24. É com a democratização do
poder político, sobretudo, que esta tendência se acentua.
Assim, uma das origens do poder político é esta: a existência de inte
resses públicos (ou «bens públicos») que exigem uma organização dotada do
22 Não se confunda este sentido de função com aqueloutro em que se exprimem
diversas formas de exercício do poder político (função legislativa, função executiva,
função jurisdicional….).
23 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68).
24 Cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1140-1143).
7
monopólio da coerção legítima para poderem ser prosseguidos ou fornecidos.
A legitimação dos Estados resulta, em parte, daqui: da capacidade demons
trada de proverem à satisfação desses interesses, ao fornecimento desses
bens. Na verdade, tem de reconhecer-se que, em grande medida, a manuten
ção do apoio popular depende da eficácia da acção política na consecução dos
interesses públicos ou, pelo menos, no convencimento da opinião pública
desse facto.
Deste modo, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimação,
em cada momento, do poder político em exercício depende, simultaneamen
te, da legitimidade e da eficácia do exercício do poder. O poder político legi
tima-se pela designação, directa ou indirecta, dos seus titulares através de
eleições, pelo respeito dos princípios do Estado de Direito e pela garantia
mínima da paz social, da administração da justiça e do bem-estar da popula
ção25 26.
3 – O exercício do poder político
Definimos poder político como o «poder exercido sobre os elementos de
um grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera
jurídica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de
forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ
zir resultados desejados pelos titulares do poder». Dissemos que o Estado,
para além do poder especificamente político, usa igualmente o poder econó
mico e o poder ideológico. Finalmente, afirmámos que «nos Estados ociden
tais contemporâneos, a legitimação, em cada momento, do poder político em
exercício depende, simultaneamente, da legitimidade e da eficácia do exercí
cio do poder».
As questões que se colocam seguidamente são as de saber quem exer
ce o poder politico e como é que o mesmo é exercido.
25 Considerando que a justificação do Estado resulta da agregação de diferentes
legitimidades (condição para o desenvolvimento da personalidade, ordem de protec
ção e paz, e legitimidade democrática), cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 150).
26 Nos Estados federais e nas associações de Estados (como a União Europeia), a
sua legitimidade depende, ainda, da representação dos interesses dos Estados fede
rados ou Estados-membros.
8
a) Quem exerce o poder?
O poder é exercido, naturalmente, pelos seus titulares. Mas quem são
os titulares do poder político? A nossa Constituição afirma o princípio da
soberania popular, do qual decorre que o povo é o detentor da soberania.
Ora, a soberania é o poder político exercido com supremacia e independência
sobre o povo contido num território. Assim, o povo é, ao mesmo tempo, sujei
to e súbdito do poder político, o que já tinha sido prognosticado por Rous
seau. Mesmo nos regimes não democráticos, o consentimento do povo é con
dição do exercício do poder. Isto se aceitarmos como boa a asserção de que,
em geral, o poder político só é eficaz se obedecido e só é obedecido se for acei
te ou, pelo menos, tolerado, pelo povo.
Mas a nossa Constituição afirma também o princípio da democracia
representativa, com o que se quer significar que o poder é exercido, não
directamente pelo povo (democracia directa), mas por seus representantes27.
No nosso sistema, e reportando-nos agora apenas ao Estado, os representan
tes do povo exercem apenas parte do poder político. O povo só elege os depu
tados da Assembleia da República e o Presidente da República, sendo que os
titulares dos outros órgãos de soberania (Governo e Tribunais) são nomea
dos. Os titulares dos órgãos de soberania são os políticos. Isto com a excep
ção dos titulares da maior parte dos tribunais, que exercem a magistratura
no regime de carreira, e que podem ser assimilados, para este efeito, a fun
cionários públicos. Adicionalmente, como a função judicial é, normalmente,
uma função de declaração da lei na resolução de litígios, de carácter executi
vo, é suficientemente diferente das funções exercidas (nomeadamente a fun
ção política, seja ela governativa ou legislativa) pelos outros órgãos de sobe
rania para legitimar um tratamento diferente.
Este tratamento diferente não implica a conclusão de que os juízes
não exercem o poder político. Os órgãos jurisdicionais e os órgãos adminis
trativos asseguram aquela parte fundamental do poder político que se con
27 É certo que os referendos (locais, regionais ou nacionais) estão previstos constitu
cionalmente, mas constituem a excepção, e não a regra, no exercício do poder. O
mesmo se diga da hipótese em que, nas freguesias com pouca população, todos elei
tores são automaticamente membros da Assembleia de Freguesia.substancia na imposição pela força das determinações contidas em actos com
valor jurídico. Ao fazerem-no, não efectuam nenhuma escolha política fun
damental, limitando-se normalmente a executar escolhas anteriores conti
das em actos legislativos ou em actos políticos. Por isso, para efeitos da aná
lise que empreendermos de seguida, vamos agrupá-los na categoria dos
burocratas. Assim, enquanto os políticos exercem o poder político através
do desempenho da função política (governativa ou legislativa), os burocratas
exercem-no por intermédio da prática da função executiva (jurisdicional ou
administrativa).
Desta forma, o povo (nomeadamente os eleitores), os políticos e os
burocratas participam no exercício do poder político. Questão diferente, e
que não aprofundaremos para já, é a de saber quem é que possui poder eco
nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder
político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e, dessa forma,
possa condicionar o exercício do poder político. Pensamos em indivíduos ou
grupos que pela sua influência social (científica, religiosa, artística, despor
tiva) conseguem modificar a mundividência dos detentores do poder político
e, portanto, alterar a forma como agem, inclusive no exercício das suas fun
ções. Pensamos igualmente em grupos que, pelo seu poder económico, conse
guem produzir os mesmos efeitos. Assim, a titularidade jurídico-formal do
poder político não corresponde necessariamente à sua detenção real.
b) Como é o poder exercido?
A questão relativa ao modo do exercício do poder pode ser objecto de
uma resposta que faça o elenco dos actos nos quais o mesmo se concretiza:
actos jurídicos e não jurídicos; e, quanto aos primeiros: leis constitucionais,
convenções internacionais (tratados, acordos), leis ordinárias (lei, decreto
lei, decreto legislativo regional), regulamentos (decretos regulamentares,
portarias), actos jurisdicionais (sentenças, acórdãos), actos administrativos
(licenças, autorizações, subvenções), contratos administrativos, etc..
Mas a questão que nos parece mais interessante de abordar nesta
sede é outra: quando os eleitores, os políticos e os burocratas exercem o
10
poder político, fazem-no tendo em vista o bem comum, ou o bem próprio?
Este problema está ligado ao da legitimidade, mas também ao da legitima
ção do poder. Normalmente, entende-se que só é legítimo o poder exercido
em prol do bem comum. Esta é concepção que remonta, pelo menos, a Platão
e Aristóteles, na sua taxonomia das formas de governo, em que as corrompi
das são aquelas em que os governantes prosseguem o interesse próprio
(tirania, oligarquia, democracia), e as virtuosas aquelas em que os mesmos
prosseguem o interesse público (monarquia, aristocracia, república).
Já por esse exemplo da antiguidade se percebe o simplismo de um
entendimento da actuação das autoridades públicas que se bastasse com a
asserção de que, sendo o fundamento filosófico e jurídico-positivo (constitu
cional) da sua existência a prossecução de interesses públicos, tais autorida
des, e nomeadamente os titulares de cargos públicos, efectivamente prosse
guem ou visam prosseguir esses interesses. Desse ponto de vista, pouco res
taria a acrescentar a uma análise que identificasse as formas mais adequa
das, em cada circunstância, de prossecução dos interesses públicos, e que
permitiria preencher de conteúdo os actos jurídico-públicos formais atrás
assinalados28.
Um entendimento interessante e alternativo destas questões é forne
cido pela análise económica da actividade política. Iniciada pela escola da
Public Choice29e continuada pela chamada Political Economy, trata-se de
entender a actuação dos votantes, dos políticos e dos burocratas à luz dos
mesmos pressupostos com que se procura compreender a actuação dos pro
dutores e consumidores no mercado. Nos diversos casos, os agentes são con
frontados com escolhas e actuam de forma a maximizar o interesse pró
prio30, respondendo a incentivos resultantes, nomeadamente, do contexto
28 «Antes da entrada da escolha pública na arena, os economistas estava habituados
a prescrever as acções que um ditador benevolente deveria adoptar quando […]
encontrasse uma falha de mercado devida a externalidades, assimetrias de infor
mação, e coisas semelhantes» (t.n.) – cf. SUSANNE LOHMANN (2008).
29 Sobre a relevância histórica desta escola, cf. EKELUND/HÉBERT (1997: 531-554).
30 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
11
legal-institucional31 32. Trata-se de pressupostos realistas, e que evitam,
inclusivamente, assumir o carácter esquizofrénico da personalidade desses
agentes: que, quando actuam no mercado, prosseguem «egoisticamente» o
seu interesse próprio e, quando actuam politicamente, prosseguem «altruis
ticamente» o interesse público33.
No que diz respeito aos eleitores, a presunção de que procuram maxi
mizar o interesse próprio quando votam, adicionada à consciência de que
cada voto individual não é decisivo na determinação dos resultados eleito
rais, leva à conclusão de que os votantes não vão procurar estar muito bem
informados quanto às questões que estão em jogo e que podem receber res
postas alternativas, consoante o sentido do voto popular no seu conjunto.
Como diz ANTHONY DOWNS «[e]m geral, é irracional estar bem informado
sobre a política porque os baixos rendimentos resultantes da informação
simplesmente não justificam o seu custo em termos de tempo e outros recur
sos escassos» (t. n.)34.
Ao mesmo tempo, os votantes estarão um pouco melhor (mas não mui
to) informados em duas circunstâncias: no que diz respeito a questões políti
cas relativas à sua ocupação profissional (ex.: política de justiça, no caso de
advogados, juízes, etc.)35 e relativamente a questões em que estão envolvidos
grupos de interesses (lóbis) que promovem propaganda sobre as mesmas. O
mesmo efeito, algo atenuado, parece aplicável aos políticos quando actuam
como votantes (o que sucede, por exemplo, com os membros de assembleias
parlamentares) 36.
31 Cf. BESLEY/PERSSON (2008). A Political Economy distingue-se da escola da Public
Choice por recorrer, adicionalmente, à teoria macroeconómica das expectativas
racionais e à teoria dos jogos. Sobre as raízes da Political Economy, cf. PERS
SON/TABELLINI (2000: 1-4). Note-se que a expressão Political Economy (que tradu
ziremos por Economia da Política) não pode ser confundida com o antigo termo
Economia Política, relativo à ciência económica em geral, e que parece ter sido
substituído no século XX pelo termo mais abrangente Economia (Economics) – cf.
GROENEWEGEN (2008).
32 Sobre a racionalidade e outros pressupostos da actuação dos agentes no “merca
do” político, cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 13, 18, 20, 30-39).
33 Cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 20).
34 ANTHONY DOWNS (1958: 258-259).
35 Cf. ANTHONY DOWNS (1958: 258-259).
36 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
Quanto aos partidos em que os políticos estão agregados, parte-se do
pressuposto que funcionam como empresas. De forma a atingir os seus fins
privados, propõe as políticas necessárias à obtenção de mais votos, pois ape
nas dessa forma chegarão ao poder. Os políticos, como procuram ser eleitos,
ou reeleitos, apresentam as respectivas propostas políticas ou votam num
determinado sentido no parlamento tendo em conta aquilo que pensam que
os eleitores vão recompensar, e não aquilo que efectivamente consideram
mais adequado. Na medida em que os eleitores não estão bem informados
quanto às questões em jogo, resultam daí políticas menos adequadas. De
todo o modo, se entendermos que uma política democrática é aquela corres
pondente aos desejos dos eleitores, as políticas resultantes podem ser assim
qualificadas37.
Por outro lado, prosseguindo o seu interesse próprio, os políticos pro
curarão apropriar-se de rendimentos em detrimento dos eleitores (por
exemplo, aumentando os seus vencimentos, incrementando o financiamento
dos partidos, aceitando subornos, etc.), gerando o que a literatura económica
apelida de agency problem38. A investigação teórica mais recente parece
apontar no sentido de que a competição eleitoral introduz algum efeito dis
ciplinador sobre essa apropriação de rendimentos39. Ainda assim, tal inves
tigação, com algum apoio experimental, apoia a ideia de que as regras elei
torais vigentes condicionam a amplitude da apropriação do rendimento: ela
é menor quanto maiores forem os círculos eleitorais (no sentido de serem
eleitos mais representantes), e quando os eleitores podem escolher, a partir
da lista de candidatos de um partido, aquele que preferem. Uma outra hipó
tese que encontra alguma corroboração empírica é a de que a separação de
poderes, nomeadamente a separação entre o poder de aprovar impostos e o
poder de decidir a realização de despesas (vigente nos regimes presidenciais,
37 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
38 Este problema pode impedir, por exemplo, a adopção de políticas reformadoras,
na medida em que as mesmas ponham em causa a apropriação de rendimentos
pelos políticos que ocupam o poder – cf. SHARUN MUKAND (2008).
39 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 69).
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por contraposição com os regimes parlamentares), diminui a apropriação de
rendimentos, por criar conflitos de interesses entre políticos40.
A Escola da Escolha Pública analisou de acordo com o mesmo método
a actuação dos burocratas, mas por motivos de tempo não nos vamos referir
a essa investigação.
Uma das conclusões que se pode retirar do que se disse é a seguinte: é
mais realista (no sentido de ser mais explicativa) a visão da política que par
te do princípio de que os seus intervenientes prosseguem interesses pró
prios, e não o interesse geral. Ao mesmo tempo, a moldura institucional em
que esses intervenientes agem condiciona o seu comportamento, e pode pro
piciar que a prossecução do interesse próprio se faça, simultaneamente, em
benefício do interesse geral. Nas palavras de TORSTEN PERSSON e GUIDO
TABELLINI, «um desenho constitucional apropriado pode ajudar a alinhar os
interesses de políticos oportunistas com os dos votantes»41.
Colocámos há pouco a questão de saber quem é que possui poder eco
nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder
político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e que, dessa
forma, possa condicionar o exercício do poder político. Uma resposta clássica
consiste na identificação dos grupos de pressão ou lóbis como detentores de
influência e, logo, poder ideológico, e como detentores de poder económico.
Ora, uma parte muito interessante da análise económica debruçou-se
sobre a lógica da acção colectiva, em moldes a permitir perceber em que
medida é que os lóbis são criados. MANCUR OLSON42 questionou a asserção
intuitiva de que grupos de pessoas com interesses comuns se associam para
prosseguir esses interesses. Nomeadamente, questionou se isso se verifica
sempre, ou se é possível estabelecer diferenças entre grupos, de tal modo
que se conclua que, nalguns casos, as pessoas se associam e procuram em
40 Cf. BESLEY/PERSSON (2008), PERSSON/TABELLINI (2000: 226).
41 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 226). Era já esse o objectivo original dos cultores
da Escolha Pública: a de descobrir «a constituição sob a qual as actividades do mer
cador político podem ser […] reconciliadas com os interesses de todos os membros
do grupo social» – JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 23 e, ainda, 27).
42 Cf. MANCUR OLSON (1971). Veja-se, ainda, MANCUR OLSON (2008).
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grupo prosseguir o seu interesse colectivo e, noutros casos, tal não sucede. O
problema, como se adivinha, é que quando um grupo se associa, pode consti
tuir-se em grupo de pressão, em lóbi. Os grupos que não se associam não
exercem qualquer pressão, enquanto grupo, sobre o poder político. Natural
mente, resulta que os interesses dos grupos activos serão objecto de uma
atenção superior do poder político e, até, da opinião pública (em virtude de
actos de propaganda por parte do lóbis), e os interesses dos grupos passivos
serão deixados para segundo plano43. Não se verifica, portanto, um equilí
brio entre grupos de interesses que permita a conclusão de que, no fim,
ouvidos todos os interesses em presença, os políticos adoptam uma decisão
ponderada, mais próxima do interesse público44. Por outro lado, o problema
é agravado pelo facto de os grupos passivos ou desorganizados serem aque
les que agrupam mais pessoas. Na verdade, os lóbis são grupos constituídos,
tendencialmente, por poucos elementos (p. ex.: associações industriais secto
riais45). Os grupos desorganizados incluem, nos exemplos de OLSON, os tra
balhadores rurais migrantes, os que executam trabalho intelectual («white
collar»), os contribuintes, os consumidores…46.
Porque é que isto sucede? Porque é que os grandes grupos não se
organizam e deixam, dessa forma, que os seus interesses sejam preteridos
em favor dos interesses dos pequenos grupos? Porque é que estas minorias
suplantam frequentemente essas maiorias? 47
OLSON parte do princípio de que a decisão de cada indivíduo se asso
ciar com outros que façam parte do mesmo grupo é uma decisão racional,
baseada num cálculo quanto às vantagens e inconvenientes dos dois termos
43 OLSON fala dos «grupos esquecidos», que «sofrem em silêncio» – MANCUR OLSON
(1971: 165).
44 Referindo-se, por isso, ao resultado da luta política dos grupos sociais como assi
métrico, cf. MANCUR OLSON (1971: 127).
45 OLSON realça o facto de a comunidade de negócios no seu conjunto não se encon
trar bem organizada, o que coincide com a sua teoria, visto que se trata de um gru
po muito grande. Esse facto permitiria explicar, p. ex., a existência de isenções fis
cais variadas e outros benefícios dirigidos a indústrias particulares, e o insucesso
na adopção de medidas que beneficiam as empresas no seu conjunto – cf. MANCUR
OLSON (1971: 141-148).
46 Cf. MANCUR OLSON (1971: 166).
47 Cf. MANCUR OLSON (1971: 128).
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da alternativa: aderir ou não aderir à associação. O indivíduo aderirá se
concluir que as vantagens superam os custos da participação48. Adicional
mente, o grupo organizado prossegue interesses do grupo no seu conjunto,
objectivos comuns, e não interesses de apenas algum ou alguns membros.
Utilizando o jargão económico, OLSON considera que a função de qualquer
organização, maxime do Estado, é o fornecimento de bens públicos49. O pro
blema é que, quando o grupo organizado em associação (ex.: sindicato) forne
ce o bem público (ex.: a garantia de melhores condições de segurança no pos
to de trabalho), todos os elementos do grupo (os trabalhadores daquela
empresa ou daquele sector de actividade) vão usufruir do mesmo, sejam ou
não membros activos da associação (trabalhadores sindicalizados). Ora, se
todos têm interesse no bem público, não há um interesse comum em pagar
os custos do fornecimento desse bem (ex.: quotas do sindicato)50. Se está em
causa um grupo pequeno, sucede muitas vezes que o custo em que tem de
incorrer um elemento desse grupo é inferior ao benefício que resulta, para
ele, do fornecimento do bem público. Assim, pode-se presumir que o bem
público há-de ser fornecido, sem que o grupo se tenha sequer de organizar.
Em grupos intermédios, em que nenhum indivíduo pode suportar a totalida
de do custo desse fornecimento, mas em que a contribuição de cada um para
os custos não é negligenciável, o resultado é indeterminável, sendo que o
fornecimento depende da constituição do grupo em organização. Mas quando
48 OLSON (1971: 64-65) argumenta que as conclusões a que chega, pelo menos quan
to aos grupos grandes, se mantêm mesmo que não se assuma que os indivíduos
prosseguem o seu interesse próprio. Basta assumir-se a racionalidade de compor
tamento dos indivíduos quando efectuam escolhas: a «teoria é geral, no sentido de
que […] pode ser aplicada sempre que haja indivíduos racionais interessados num
objectivo comum» – cf. MANCUR OLSON (1971: 159). No entanto, o próprio autor
admite que a sua teoria pode não ser suficientemente explicativa quanto a grupos
filantrópicos e grupos religiosos.
49 Cf. MANCUR OLSON (1971: 7, 15). Os bens públicos caracterizam-se pela sua não
exclusividade – é impossível restringir o respectivo uso àqueles dispostos a pagar
para o efeito –, e não rivalidade – o respectivo uso por alguém não diminui a quan
tidade disponível para os restantes. Tais características impossibilitam o seu regu
lar fornecimento no mercado. Por isso, é indispensável o seu fornecimento por gru
pos organizados. Exemplos clássicos são os da defesa nacional, da radiodifusão ou
da instalação de faróis na costa marítima. DAVID MYATT (2008) argumenta que a
teoria de Olson não é válida para bens públicos puros, mas apenas para bens públi
cos em que haja alguma rivalidade.
50 Cf. MANCUR OLSON (1971: 21).
estão em causa grupos grandes, constituídos por muitos elementos, a contri
buição que pode ser dada por cada elemento é negligenciável, face à totali
dade do custo a suportar pelo grupo organizado, pelo que a sua saída não
terá um efeito notável, nem provocará qualquer reacção. Assim, um indiví
duo que racionalmente maximize o interesse próprio, preferirá não partici
par activamente na organização do grupo, visto que deixa de ter o custo
associado a essa participação, continuando a ter os benefícios que resultam
do fornecimento do bem público. Só que daí resulta que o grupo não se vai
organizar e, portanto, o bem público não vai ser fornecido51.
A única forma de grupos grandes conseguirem organizar-se, para for
necer o bem público aos seus elementos, consiste em fornecer incentivos
(negativos ou positivos) aos indivíduos para que se associem. Por exemplo, a
existência de uma lei que imponha a inscrição na associação (e o respectivo
pagamento de quotas) por todos os membros do grupo (como sucede com cer
tas classes profissionais). Ou a concessão pela associação de benefícios aos
seus membros, de que os restantes elementos do grupo não possam benefi
ciar (ex.: os seguros de saúde oferecidos por certos sindicatos)52. Portanto, a
explicação para a existência de grupos grandes efectivamente organizados
está no facto de existirem estes incentivos adicionais.
Mais uma vez, a aplicação do método da ciência económica a um
fenómeno social demonstrou ter poder explicativo (as conclusões a que chega
coincidem aproximadamente com a realidade existente). Ao mesmo tempo,
alerta para formas de se ultrapassar desvantagens da situação existente, do
ponto de vista democrático e da prossecução do interesse público, permitindo
a formulação de recomendações, quer aos grupos grandes (para que se cons
tituam em organização, devem oferecer incentivos individuais aos seus
membros), quer ao próprio Estado (se está interessado em que os grupos
51 Cf. MANCUR OLSON (1971: 33-50).
52 Cf. MANCUR OLSON (1971: 51). De notar que esses incentivos podem ser de natu
reza não económica: a pressão social, a moral individual. No entanto, deve também
assinalar-se que esse tipo de incentivos, e sobretudo o primeiro, funcionam sobre
tudo nos pequenos grupos, o que constitui mais uma razão que permite compreen
der porque é que os mesmos se organizam e prosseguem os seus interesses, ao
invés do grande grupo – cf. MANCUR OLSON (1971: 60-63).grandes se organizem, deve impor a inscrição obrigatória dos seus elementos
como membros).
Em geral, penso que podemos chegar a uma conclusão: o entendimen
to de que a política não obedece a determinados padrões éticos deve levar
nos a procurar as razões desse facto e, sobretudo, os remédios para o mesmo,
não exclusivamente na consciência individual dos intervenientes, mas tam
bém nas estruturas constitucionais e legais que enformam a actuação dos
mesmos. Acontece o mesmo com outros fenómenos sociais. Assim, podemos
procurar a razão das mortes na estrada na falta de consciência cívica dos
condutores. Mas verificamos que alterações efectuadas na infra-estrutura
rodoviária resultam, por vezes, em acentuados decréscimos dos sinistros. O
desafio é, assim, o de descobrir que alterações da estrutura político
institucional resultam no decréscimo da sinistralidade ética.
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Politica pode ser definida pela capacidade de influenciar ou controlar o comportamento de outros, e o exercício do poder a manifestação dessa capacidade. Essa relação abrange desde a gestão de instituições do Estado, como em democracias, até as dinâmicas de negociação e decisão em contextos mais amplos, como as relações sociais e familiares. O exercício do poder pode envolver diferentes formas de domínio e influência, variando a sua natureza e os seus objetivos, sendo a política o campo de disputa e administração desses poderes.
pode ser entendida como o processo de tomada de decisões em sociedade, gestão e administração de estados, e a própria busca e exercício do pode
refere-se à capacidade de influenciar, controlar ou forçar outros a agir ou deixar de agir de determinada maneira, muitas vezes através do uso da força ou do domínio.
O exercício do poder não se restringe a políticos ou ao Estado, mas ocorre em qualquer espaço onde há disputa por influência, como em uma casa, um parque ou no cenário internacional, onde os estados exercem a política de poder (Machtpolitik).
A política se manifesta no ato de postular, influenciar ou determinar condutas de outros indivíduos e grupos, seja pela negociação, persuasão, ou coerção.
Em regimes democráticos, o poder é legitimado pela população, o que confere à participação cidadã uma importância crucial nas decisões políticas.
A política, ao mesmo tempo que pode ser a forma de alcançar o bem-estar social, também carrega as contradições da vida em sociedade e a disputa por poder, que envolve uma relação de mando e comando.
O estilo de mando e a forma de exercer o poder influenciam diretamente a liberdade dos indivíduos e o tipo de igualdade que se pretende construir no Estado.
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