Temos lei teoricamente .

  O poder pode ter origens econômicas, ideológicas ou políticas. A política opera sobre as esferas econômica e ideológica, buscando exercer influência sobre a sociedade como um todo. 

O poder exercido através da política pode ser visto como legítimo quando há o consentimento das pessoas ou ilegítimo quando a força é usada sem concordância. 

Em resumo, a política sem o poder não se realiza, pois o poder é o instrumento central para a organização e gestão da vida em sociedade, garantindo que um grupo ou indivíduo tenha a capacidade de impor ou influenciar as ações de outros. . Segundo o Sociólgo, Mestre e Doutor Cesar Portantiolo Maia, no Quarto Periodo da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (FIAAM FAAM).

Confira a dissertação do autor MANUEL FONTAINE CAMPOS

Natureza, origem e exercício do poder político 

MANUEL FONTAINE CAMPOS

 1 – A natureza do poder político. 

Falar sobre a natureza do poder político, implica tentar definir o que é 

o poder e, seguidamente, em que consiste o poder político.  

O poder é um daqueles conceitos de fácil compreensão mas de defini

ção complexa. Talvez por isso, foi, ao longo dos tempos, objecto das definições 

mais diversas. NORBERTO BOBBIO (1989: 232) distingue definições substan

cialistas, subjectivistas e relacionais do poder1, consoante o mesmo seja 

identificado com uma coisa que se usa para adquirir outros bens2, com a 

capacidade de um sujeito alcançar certos efeitos, ou com uma relação entre 

dois sujeitos que implica a possibilidade de um deles obter do outro um com

portamento determinado3.  

Uma definição mista, subjectiva e relacional, de poder social, é a de 

RUTH ZIMMERLING (2005: 141) que o define como «a capacidade de obter 

resultados desejados fazendo com que os outros se comportem como quere

mos»4. Como o poder político é subcategoria do poder social, essa definição é 

adequada à sua explicitação, embora seja igualmente aplicável a outras sub

categorias como as de poder económico e poder ideológico. O poder económico 

Escola de Direito do Porto da Universidade Católica Portuguesa. Comunicação 

apresentada no Curso de Ética e Política organizado pela Fundação Spes e que 

decorreu em Lisboa em 19 e 21 de Janeiro de 2009. 

1Naturalmente, são possíveis outras classificações. RUTH ZIMMERLING (2005: 33

74), por exemplo, distingue definições sociológicas, filosóficas e económicas do con

ceito de poder. 

2Assim, em 1651, THOMAS HOBBES define «o PODER de um homem» como «os 

meios que tem no presente para obter qualquer Bem aparente no futuro» – THOMAS 

HOBBES (1996: 62). 

3Veja-se a definição de poder de ROBERT DAHL, como «relação entre actores, no 

qual um induz os outros a agirem de um modo que de outra forma não agiriam» – 

apud NORBERTO BOBBIO (1989: 232). 

4Já MAX WEBER havia proposto uma definição mista de poder como «a capacidade 

de impor a sua própria vontade numa relação social, mesmo contra resistência» - 

apud RUTH ZIMMERLING (2005: 31). Sobre a definição de poder, cf., ainda, LUCAS 

PIRES (1998: 40).  

1 

derivaria, numa perspectiva substancialista, da posse da riqueza. O poder 

ideológico, da detenção do saber. O poder político, como veremos, do uso da 

força5.  

É possível distinguir-se o poder social da influência social. Esta con

siste na «capacidade de afectar as crenças de outros, i. e., o seu conhecimen

to ou as suas opiniões sobre o que existe ou deveria existir»6. Assim, esta 

influência pode ser caracterizada como ideológica (científica, religiosa, lite

rária…). É claro que a existência de influência pode redundar, sobretudo se 

houver consciência da mesma pelo sujeito que influencia, em poder social. 

Será, então, poder ideológico. 

O poder político consiste, originariamente, na possibilidade de impor 

pela força, aos indivíduos membros de um grupo social (da cidade, ou polis), 

a adopção de um determinado comportamento. Quando, na passagem da 

Idade Média para a Idade Moderna, esse poder passou a ser exercido com 

exclusividade (monopólio da coerção legítima - WEBER), dando origem ao 

surgimento do Estado, recebeu o nome de soberania7. Na teoria geral do 

Estado, apesar de críticas diversas8, tende a aceitar-se que o Estado só exis

te quando estão reunidos três elementos: um povo, um território e um poder 

político soberano. O poder é soberano, na definição de JEAN BODIN, quando ésupremo a nível interno e independente a nível externo. 

O exercício da força física consiste, porém, numa ultima ratio, sendo 

primeiro utilizados outros meios: persuasão (propaganda), oferta de incenti

vos, ameaça de sanções… Deste modo, não ocorre frequentemente, para a 

maioria dos cidadãos de um Estado moderno, confrontarem-se com o exercí

cio efectivo da força física por parte do Estado. Tal pode ocorrer se esse cida

dão for detido, se os seus bens forem executados e retirados à força da sua 

5Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 236). 

6RUTH ZIMMERLING (2005: 141). 

7Caracterizando o poder político como o direito exclusivo de uso da força num 

determinado território, cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 234-235). Para uma aproxima

ção sintética ao conceito de Estado, cf. GOMES CANOTILHO (2002: 89-91).  

8Quanto a estas, cf. PAULO RANGEL (2002). 

2 

posse, etc.9. Apesar de tudo, a possibilidade de exercício da força física confe

re credibilidade à actuação do poder público e, portanto, contribui decisiva

mente para a sua eficácia10. De realçar ainda que, como se vê, o Estado usa 

igualmente o poder económico e o poder ideológico, para além do poder espe

cificamente político. 

Na intersecção entre o poder ideológico e o poder político encontra-se o 

poder jurídico. A evolução histórica implicou, pelo menos no mundo ociden

tal, que a soberania tivesse uma expressão jurídica: a possibilidade de adop

tar actos jurídicos de autoridade. Trata-se de declarações que produzem uma 

transformação na esfera jurídica dos destinatários (designadamente nos 

seus direitos e obrigações) sem necessidade do seu consentimento11. O Direi

to, na verdade, passa a ser usado como instrumento de exercício do poder 

político. Por outro lado, o Direito continha a virtualidade, que veio a ser 

aproveitada no seguimento das revoluções liberais, de impor limites ao exer

cício do poder. 

O poder político é, assim, um poder exercido sobre os elementos de um 

grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera jurí

dica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de 

forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ

zir resultados desejados pelos titulares do poder12. 

9Com exemplos impressivos do exercício da força sobre os indivíduos sujeitos ao 

poder de um Estado, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1134-1136). 

10 Cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68-69). 

11 Podem estar em causa normas ou actos não normativos. As normas jurídicas con

jugam as características da generalidade (os destinatários são definidos por recurso 

a categorias amplas) e abstracção (destina-se a regular situações futuras típicas). 

Os actos não normativos podem ser individuais, concretos, ou ambos. 

12 O poder político, desta forma, encontra-se na conjugação de um poder jurídico 

com um poder social fáctico. Neste sentido, REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 10-12 e 63) 

considera que o Direito e o Estado «fazem parte um do outro como as duas faces de 

uma medalha». No mesmo sentido, discutindo a relação entre o Estado e o Direito, 

cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1143-1146). ZIMMERLING (2005: 254-260, 266) verifi

ca três pontos de contacto particularmente relevantes entre o poder jurídico e o 

poder social fáctico: (i) por um lado, o objectivo do poder jurídico é o de condicionar 

(restringir) o exercício dos poderes sociais privados e, para tal, precisa de se tradu

zir num efectivo poder social público; (ii) por outro lado, a fundamentação do poder 

jurídico encontra-se em normas de competência, mas a fundamentação última des

tas, afastada a hipótese kelseneana da norma fundamental pressuposta, só pode 

encontrar-se na efectividade de aplicação dessas normas, que, em última instância, 2 – A origem do poder político. 

A questão da origem do poder político pode ser reconduzida a interro

gações múltiplas, relativas ao surgimento histórico desse poder, às funções 

que desempenha, à sua legitimidade ou à determinação sociológica dos gru

pos que verdadeiramente o exercem. 

Referir-nos-emos a duas questões: a da legitimidade e legitimação do 

poder político, e a da função desse poder13. 

a) A legitimação e a legitimidade do poder político. 

Rigorosamente, nenhum regime político, ainda que não democrático, 

pode subsistir duradouramente sem a obediência e, portanto, aceitação, da 

maior parte da população14. A relação de poder é sempre, de algum modo, 

consentida15. Esse consentimento pode exprimir-se em eleições ou, simples

mente, na não revolta contra um regime autocrático. A origem do poder polí

tico está, assim, em última instância, no consentimento (expresso ou tácito) 

dos destinatários do poder em serem governados. 

A sociologia procura explicar as razões dessa aceitação investigando o 

modo de legitimação do poder, o que levou WEBER a distinguir o poder tradi

depende da existência de um poder social fáctico; (iii) finalmente, o exercício do 

poder jurídico, e nomeadamente o conteúdo das normas, pode ser determinado por 

poderes sociais de facto (v.g., lóbis) distintos dos titulares formais daquele poder. É 

quanto a este último ponto que a autora salienta o papel, desempenhado pela 

influência social, de «correia de transmissão» entre o poder social de facto e o poder 

jurídico. 

13 Quanto ao surgimento histórico do poder político, nomeadamente a sua diferen

ciação institucional relativamente ao exercício de outras funções, e bem assim 

quanto ao surgimento do Estado na Idade Moderna como resultado de um processo 

de centralização, concentração, territorialização e institucionalização do poder polí

tico, cf. PAULO RANGEL (2002). A questão de saber se a categoria «Estado» só pode 

ser aplicada ao sistema político que emerge das ruínas da Idade Média é, no entan

to, controvertida. Para uma análise que parte de uma resposta negativa a essa 

questão, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1156-1162). Discutindo a questão, cf. NOR

BERTO BOBBIO (1989: 223-231). 

14 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71). 

15 A antropologia parece ter chegado à mesma conclusão. É essa a conclusão que se 

retira, nomeadamente, do estudo que Claude Lévi-Strauss fez sobre os índios Nam

bikwara: «o consentimento é […] a origem e o limite do poder» – cf. JEAN-PIERRE 

COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 232). Sobre o estudo de Lévi-Strauss, cf., ainda, 

JOSÉ GIL (1989: 76-77). 

4 

cional, o poder legal-racional e o poder carismático16. Tais razões são apre

sentadas como meramente explicativas – trata-se de descobrir porque é que 

o poder é aceite. Essas razões não implicam, assim, uma fundamentação 

normativa, axiológica, ética, do poder vigente. O que não impede que tais 

razões possam ser encaradas desse ponto de vista, que é o da legitimidade 

do poder17. 

Aqueles que procuram avaliar da legitimidade do poder político 

entendem que este deve ser eticamente justificado. Na verdade, a questão da 

legitimidade do poder político é diversa da da sua eficácia (de outro modo, 

parafraseando S. AGOSTINHO, o que diferenciaria o poder estatal do poder 

das máfias?). A ideia de legitimidade concretiza-se na formulação de um 

padrão normativo que serve para avaliar o poder político vigente. A questão 

é, agora, esta: deve o poder político ser aceite? Ou: o que justifica a as impo

sições desse poder?18 Assim, ao longo da história, foram sendo propostos 

diversos princípios normativos de justificação do poder: legitimidade divina 

(Deus) ou democrática (povo), dinástica (tradição) ou revolucionária (pro

gresso), ou da natureza (força ou razão)19. É conhecida, a este propósito, a 

afirmação de Aristóteles que descreve o homem como um «animal político», 

com o que desde logo se inculca a ideia da natural participação do ser 

humano na sociedade política e, correlativamente, natural submissão do 

homem aos ditames do poder político. Esta concepção é acolhida depois por 

autores cristãos como S. Agostinho e S. Tomás de Aquino. Concepção dife

rente é proposta por autores como Thomas Hobbes, Bento Espinoza, John 

Locke, Immanuel Kant e Jean-Jacques Rousseau: a da origem contratual da 

16 Sobre esta concepção, cf. JEAN-PIERRE COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 235

249). 

17 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 243). Sobre a distinção entre o que chama de legi

timação ética (aquilo que referimos como legitimidade) e a legitimação sociológica, 

cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71). 

18 Vejam-se, a este propósito, as palavras iniciais da obra Do Contrato Social, de 

Jean-Jacques Rousseau, em que o autor, de forma lapidar, apresenta como seu 

objectivo, não o de explicar o surgimento histórico do poder político, mas o de des

cobrir em que circunstâncias poderá o mesmo ser legítimo – JEAN-JACQUES ROUS

SEAU (1966: 41). 

19 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 239-242). 

5 

sociedade política, que radica a submissão dos indivíduos ao poder do Estado 

num consentimento originário20. 

Do conceito de legitimidade resultou uma certa concepção da obriga

ção política, do dever de obedecer ao comando do poder político: só existirá se 

o mesmo for legítimo21 (embora, para S. TOMÁS DE AQUINO, o acto de desobe

diência esteja ainda condicionado a um cálculo quanto às suas consequên

cias). 

Deste modo, e conjugando os conceitos de legitimação e legitimidade, 

pode acontecer que um poder esteja legitimado mas não seja legítimo. Ou 

vice-versa. Assim, para um partidário da legitimidade democrática, o facto 

de num certo país existir uma ditadura que parece gozar da tolerância da 

população será sinal da sua legitimação, mas não da sua legitimidade. Veri

fica-se, também por este exemplo, o carácter fáctico e verificável da legiti

mação e o carácter normativo e contestável da legitimidade. 

Não se deve confundir legitimação e legitimidade democrática: esta 

diz respeito aos processos formais de designação dos titulares do poder, 

aquela à obediência concreta e generalizada dos destinatários do poder. No 

entanto, é evidente que um poder legítimo do ponto de vista democrático é, 

com grande probabilidade, um poder legitimado. Tal resulta de, desde logo, 

em circunstâncias de sufrágio universal, o voto poder ser interpretado, não 

só como intenção de designar os titulares do poder, mas também como acei

tação do poder a ser exercido. Por outro lado, o povo aceitará tão mais o 

poder político vigente quão mais o considerar legítimo. Ora, nos Estados 

democráticos, a ideia de legitimidade dominante na população tende a ser a 

ideia da legitimidade democrática do poder político. Nesses Estados, a legi

timação é afirmada na sujeição periódica a eleições do grupo que conjuntu

ralmente ocupa o poder e ainda nas sondagens com que se expressa a solidez 

do apoio popular. 

Por outro lado, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimida

de não depende apenas da consagração de um procedimento democrático, 

20 Para uma apreciação crítica das concepções expostas, cf. FREITAS DO AMARAL 

(1983: 1162-1170). 

21 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 242). 

6 

mas também do respeito de determinados princípios que asseguram o não 

abuso do poder e a protecção dos direitos dos cidadãos – daí que se fale em 

regimes liberais-democráticos. Estes princípios de legitimidade adquirem 

força jurídica vinculativa através da sua consagração em Constituições. 

b) A função do poder político 

Um ponto que não pode deixar de ser referido, a propósito da origem 

do poder político, é o do papel ou função desse poder22. Para que serve? O 

poder político existe, antes de mais, porque se verificou ser historicamente 

indispensável à imposição e manutenção da paz em sociedade. Um Estado 

que não consiga garantir um grau mínimo de segurança interna torna-se 

num «Estado falhado» e, portanto, deixa de existir como Estado. A garantia 

da paz é, assim, o primeiro fim do Estado23, no sentido de que é aquele fim 

cujo não cumprimento acarreta a própria destruição do Estado. 

Todos os Estado adoptaram, ainda, como fim a administração da jus

tiça em sociedade, provavelmente pela sua ligação estreita à manutenção da 

paz social. Na verdade, os tribunais e, depois, os tribunais do Estado, sur

gem historicamente como alternativa à realização da justiça «pelas próprias 

mãos». Não é difícil compreender como esta podia colocar em causa a ordem 

pública e, portanto, o fim primário do Estado. 

A garantia da paz interna e externa e a administração da justiça 

implicaram a instituição de serviços públicos policiais, militares, jurisdicio

nais e, ainda e compreensivelmente, fiscais. Ao longo da história os Estados 

não se ficaram por este «Estado mínimo», acabando por prosseguir fins adi

cionais diversos que se podem resumir na expressão «bem-estar»: os Estados 

tentam garantir o bem-estar dos governados24. É com a democratização do 

poder político, sobretudo, que esta tendência se acentua. 

Assim, uma das origens do poder político é esta: a existência de inte

resses públicos (ou «bens públicos») que exigem uma organização dotada do 

22 Não se confunda este sentido de função com aqueloutro em que se exprimem 

diversas formas de exercício do poder político (função legislativa, função executiva, 

função jurisdicional….). 

23 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68). 

24 Cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1140-1143). 

7 

monopólio da coerção legítima para poderem ser prosseguidos ou fornecidos. 

A legitimação dos Estados resulta, em parte, daqui: da capacidade demons

trada de proverem à satisfação desses interesses, ao fornecimento desses 

bens. Na verdade, tem de reconhecer-se que, em grande medida, a manuten

ção do apoio popular depende da eficácia da acção política na consecução dos 

interesses públicos ou, pelo menos, no convencimento da opinião pública 

desse facto. 

Deste modo, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimação, 

em cada momento, do poder político em exercício depende, simultaneamen

te, da legitimidade e da eficácia do exercício do poder. O poder político legi

tima-se pela designação, directa ou indirecta, dos seus titulares através de 

eleições, pelo respeito dos princípios do Estado de Direito e pela garantia 

mínima da paz social, da administração da justiça e do bem-estar da popula

ção25 26. 

3 – O exercício do poder político 

Definimos poder político como o «poder exercido sobre os elementos de 

um grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera 

jurídica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de 

forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ

zir resultados desejados pelos titulares do poder». Dissemos que o Estado, 

para além do poder especificamente político, usa igualmente o poder econó

mico e o poder ideológico. Finalmente, afirmámos que «nos Estados ociden

tais contemporâneos, a legitimação, em cada momento, do poder político em 

exercício depende, simultaneamente, da legitimidade e da eficácia do exercí

cio do poder». 

As questões que se colocam seguidamente são as de saber quem exer

ce o poder politico e como é que o mesmo é exercido.  

25 Considerando que a justificação do Estado resulta da agregação de diferentes 

legitimidades (condição para o desenvolvimento da personalidade, ordem de protec

ção e paz, e legitimidade democrática), cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 150). 

26 Nos Estados federais e nas associações de Estados (como a União Europeia), a 

sua legitimidade depende, ainda, da representação dos interesses dos Estados fede

rados ou Estados-membros. 

8 

a) Quem exerce o poder? 

O poder é exercido, naturalmente, pelos seus titulares. Mas quem são 

os titulares do poder político? A nossa Constituição afirma o princípio da 

soberania popular, do qual decorre que o povo é o detentor da soberania. 

Ora, a soberania é o poder político exercido com supremacia e independência 

sobre o povo contido num território. Assim, o povo é, ao mesmo tempo, sujei

to e súbdito do poder político, o que já tinha sido prognosticado por Rous

seau. Mesmo nos regimes não democráticos, o consentimento do povo é con

dição do exercício do poder. Isto se aceitarmos como boa a asserção de que, 

em geral, o poder político só é eficaz se obedecido e só é obedecido se for acei

te ou, pelo menos, tolerado, pelo povo. 

Mas a nossa Constituição afirma também o princípio da democracia 

representativa, com o que se quer significar que o poder é exercido, não 

directamente pelo povo (democracia directa), mas por seus representantes27. 

No nosso sistema, e reportando-nos agora apenas ao Estado, os representan

tes do povo exercem apenas parte do poder político. O povo só elege os depu

tados da Assembleia da República e o Presidente da República, sendo que os 

titulares dos outros órgãos de soberania (Governo e Tribunais) são nomea

dos. Os titulares dos órgãos de soberania são os políticos. Isto com a excep

ção dos titulares da maior parte dos tribunais, que exercem a magistratura 

no regime de carreira, e que podem ser assimilados, para este efeito, a fun

cionários públicos. Adicionalmente, como a função judicial é, normalmente, 

uma função de declaração da lei na resolução de litígios, de carácter executi

vo, é suficientemente diferente das funções exercidas (nomeadamente a fun

ção política, seja ela governativa ou legislativa) pelos outros órgãos de sobe

rania para legitimar um tratamento diferente. 

Este tratamento diferente não implica a conclusão de que os juízes 

não exercem o poder político. Os órgãos jurisdicionais e os órgãos adminis

trativos asseguram aquela parte fundamental do poder político que se con

27 É certo que os referendos (locais, regionais ou nacionais) estão previstos constitu

cionalmente, mas constituem a excepção, e não a regra, no exercício do poder. O 

mesmo se diga da hipótese em que, nas freguesias com pouca população, todos elei

tores são automaticamente membros da Assembleia de Freguesia.substancia na imposição pela força das determinações contidas em actos com 

valor jurídico. Ao fazerem-no, não efectuam nenhuma escolha política fun

damental, limitando-se normalmente a executar escolhas anteriores conti

das em actos legislativos ou em actos políticos. Por isso, para efeitos da aná

lise que empreendermos de seguida, vamos agrupá-los na categoria dos 

burocratas. Assim, enquanto os políticos exercem o poder político através 

do desempenho da função política (governativa ou legislativa), os burocratas 

exercem-no por intermédio da prática da função executiva (jurisdicional ou 

administrativa). 

Desta forma, o povo (nomeadamente os eleitores), os políticos e os 

burocratas participam no exercício do poder político. Questão diferente, e 

que não aprofundaremos para já, é a de saber quem é que possui poder eco

nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder 

político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e, dessa forma, 

possa condicionar o exercício do poder político. Pensamos em indivíduos ou 

grupos que pela sua influência social (científica, religiosa, artística, despor

tiva) conseguem modificar a mundividência dos detentores do poder político 

e, portanto, alterar a forma como agem, inclusive no exercício das suas fun

ções. Pensamos igualmente em grupos que, pelo seu poder económico, conse

guem produzir os mesmos efeitos. Assim, a titularidade jurídico-formal do 

poder político não corresponde necessariamente à sua detenção real. 

b) Como é o poder exercido? 

A questão relativa ao modo do exercício do poder pode ser objecto de 

uma resposta que faça o elenco dos actos nos quais o mesmo se concretiza: 

actos jurídicos e não jurídicos; e, quanto aos primeiros: leis constitucionais, 

convenções internacionais (tratados, acordos), leis ordinárias (lei, decreto

lei, decreto legislativo regional), regulamentos (decretos regulamentares, 

portarias), actos jurisdicionais (sentenças, acórdãos), actos administrativos 

(licenças, autorizações, subvenções), contratos administrativos, etc.. 

Mas a questão que nos parece mais interessante de abordar nesta 

sede é outra: quando os eleitores, os políticos e os burocratas exercem o 

10 

poder político, fazem-no tendo em vista o bem comum, ou o bem próprio? 

Este problema está ligado ao da legitimidade, mas também ao da legitima

ção do poder. Normalmente, entende-se que só é legítimo o poder exercido 

em prol do bem comum. Esta é concepção que remonta, pelo menos, a Platão 

e Aristóteles, na sua taxonomia das formas de governo, em que as corrompi

das são aquelas em que os governantes prosseguem o interesse próprio 

(tirania, oligarquia, democracia), e as virtuosas aquelas em que os mesmos 

prosseguem o interesse público (monarquia, aristocracia, república). 

Já por esse exemplo da antiguidade se percebe o simplismo de um 

entendimento da actuação das autoridades públicas que se bastasse com a 

asserção de que, sendo o fundamento filosófico e jurídico-positivo (constitu

cional) da sua existência a prossecução de interesses públicos, tais autorida

des, e nomeadamente os titulares de cargos públicos, efectivamente prosse

guem ou visam prosseguir esses interesses. Desse ponto de vista, pouco res

taria a acrescentar a uma análise que identificasse as formas mais adequa

das, em cada circunstância, de prossecução dos interesses públicos, e que 

permitiria preencher de conteúdo os actos jurídico-públicos formais atrás 

assinalados28. 

Um entendimento interessante e alternativo destas questões é forne

cido pela análise económica da actividade política. Iniciada pela escola da 

Public Choice29e continuada pela chamada Political Economy, trata-se de 

entender a actuação dos votantes, dos políticos e dos burocratas à luz dos 

mesmos pressupostos com que se procura compreender a actuação dos pro

dutores e consumidores no mercado. Nos diversos casos, os agentes são con

frontados com escolhas e actuam de forma a maximizar o interesse pró

prio30, respondendo a incentivos resultantes, nomeadamente, do contexto 

28 «Antes da entrada da escolha pública na arena, os economistas estava habituados 

a prescrever as acções que um ditador benevolente deveria adoptar quando […] 

encontrasse uma falha de mercado devida a externalidades, assimetrias de infor

mação, e coisas semelhantes» (t.n.) – cf. SUSANNE LOHMANN (2008). 

29 Sobre a relevância histórica desta escola, cf. EKELUND/HÉBERT (1997: 531-554). 

30 Cf. GORDON TULLOCK (2008). 

11 

legal-institucional31 32. Trata-se de pressupostos realistas, e que evitam, 

inclusivamente, assumir o carácter esquizofrénico da personalidade desses 

agentes: que, quando actuam no mercado, prosseguem «egoisticamente» o 

seu interesse próprio e, quando actuam politicamente, prosseguem «altruis

ticamente» o interesse público33. 

No que diz respeito aos eleitores, a presunção de que procuram maxi

mizar o interesse próprio quando votam, adicionada à consciência de que 

cada voto individual não é decisivo na determinação dos resultados eleito

rais, leva à conclusão de que os votantes não vão procurar estar muito bem 

informados quanto às questões que estão em jogo e que podem receber res

postas alternativas, consoante o sentido do voto popular no seu conjunto. 

Como diz ANTHONY DOWNS «[e]m geral, é irracional estar bem informado 

sobre a política porque os baixos rendimentos resultantes da informação 

simplesmente não justificam o seu custo em termos de tempo e outros recur

sos escassos» (t. n.)34.  

Ao mesmo tempo, os votantes estarão um pouco melhor (mas não mui

to) informados em duas circunstâncias: no que diz respeito a questões políti

cas relativas à sua ocupação profissional (ex.: política de justiça, no caso de 

advogados, juízes, etc.)35 e relativamente a questões em que estão envolvidos 

grupos de interesses (lóbis) que promovem propaganda sobre as mesmas. O 

mesmo efeito, algo atenuado, parece aplicável aos políticos quando actuam 

como votantes (o que sucede, por exemplo, com os membros de assembleias 

parlamentares) 36. 

31 Cf. BESLEY/PERSSON (2008). A Political Economy distingue-se da escola da Public 

Choice por recorrer, adicionalmente, à teoria macroeconómica das expectativas 

racionais e à teoria dos jogos. Sobre as raízes da Political Economy, cf. PERS

SON/TABELLINI (2000: 1-4). Note-se que a expressão Political Economy (que tradu

ziremos por Economia da Política) não pode ser confundida com o antigo termo 

Economia Política, relativo à ciência económica em geral, e que parece ter sido 

substituído no século XX pelo termo mais abrangente Economia (Economics) – cf. 

GROENEWEGEN (2008). 

32 Sobre a racionalidade e outros pressupostos da actuação dos agentes no “merca

do” político, cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 13, 18, 20, 30-39). 

33 Cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 20). 

34 ANTHONY DOWNS (1958: 258-259). 

35 Cf. ANTHONY DOWNS (1958: 258-259). 

36 Cf. GORDON TULLOCK (2008).

Quanto aos partidos em que os políticos estão agregados, parte-se do 

pressuposto que funcionam como empresas. De forma a atingir os seus fins 

privados, propõe as políticas necessárias à obtenção de mais votos, pois ape

nas dessa forma chegarão ao poder. Os políticos, como procuram ser eleitos, 

ou reeleitos, apresentam as respectivas propostas políticas ou votam num 

determinado sentido no parlamento tendo em conta aquilo que pensam que 

os eleitores vão recompensar, e não aquilo que efectivamente consideram 

mais adequado. Na medida em que os eleitores não estão bem informados 

quanto às questões em jogo, resultam daí políticas menos adequadas. De 

todo o modo, se entendermos que uma política democrática é aquela corres

pondente aos desejos dos eleitores, as políticas resultantes podem ser assim 

qualificadas37. 

Por outro lado, prosseguindo o seu interesse próprio, os políticos pro

curarão apropriar-se de rendimentos em detrimento dos eleitores (por 

exemplo, aumentando os seus vencimentos, incrementando o financiamento 

dos partidos, aceitando subornos, etc.), gerando o que a literatura económica 

apelida de agency problem38. A investigação teórica mais recente parece 

apontar no sentido de que a competição eleitoral introduz algum efeito dis

ciplinador sobre essa apropriação de rendimentos39. Ainda assim, tal inves

tigação, com algum apoio experimental, apoia a ideia de que as regras elei

torais vigentes condicionam a amplitude da apropriação do rendimento: ela 

é menor quanto maiores forem os círculos eleitorais (no sentido de serem 

eleitos mais representantes), e quando os eleitores podem escolher, a partir 

da lista de candidatos de um partido, aquele que preferem. Uma outra hipó

tese que encontra alguma corroboração empírica é a de que a separação de 

poderes, nomeadamente a separação entre o poder de aprovar impostos e o 

poder de decidir a realização de despesas (vigente nos regimes presidenciais, 

37 Cf. GORDON TULLOCK (2008). 

38 Este problema pode impedir, por exemplo, a adopção de políticas reformadoras, 

na medida em que as mesmas ponham em causa a apropriação de rendimentos 

pelos políticos que ocupam o poder – cf. SHARUN MUKAND (2008). 

39 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 69). 

13 

por contraposição com os regimes parlamentares), diminui a apropriação de 

rendimentos, por criar conflitos de interesses entre políticos40. 

A Escola da Escolha Pública analisou de acordo com o mesmo método 

a actuação dos burocratas, mas por motivos de tempo não nos vamos referir 

a essa investigação. 

Uma das conclusões que se pode retirar do que se disse é a seguinte: é 

mais realista (no sentido de ser mais explicativa) a visão da política que par

te do princípio de que os seus intervenientes prosseguem interesses pró

prios, e não o interesse geral. Ao mesmo tempo, a moldura institucional em 

que esses intervenientes agem condiciona o seu comportamento, e pode pro

piciar que a prossecução do interesse próprio se faça, simultaneamente, em 

benefício do interesse geral. Nas palavras de TORSTEN PERSSON e GUIDO 

TABELLINI, «um desenho constitucional apropriado pode ajudar a alinhar os 

interesses de políticos oportunistas com os dos votantes»41. 

Colocámos há pouco a questão de saber quem é que possui poder eco

nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder 

político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e que, dessa 

forma, possa condicionar o exercício do poder político. Uma resposta clássica 

consiste na identificação dos grupos de pressão ou lóbis como detentores de 

influência e, logo, poder ideológico, e como detentores de poder económico. 

Ora, uma parte muito interessante da análise económica debruçou-se 

sobre a lógica da acção colectiva, em moldes a permitir perceber em que 

medida é que os lóbis são criados. MANCUR OLSON42 questionou a asserção 

intuitiva de que grupos de pessoas com interesses comuns se associam para 

prosseguir esses interesses. Nomeadamente, questionou se isso se verifica 

sempre, ou se é possível estabelecer diferenças entre grupos, de tal modo 

que se conclua que, nalguns casos, as pessoas se associam e procuram em 

40 Cf. BESLEY/PERSSON (2008), PERSSON/TABELLINI (2000: 226). 

41 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 226). Era já esse o objectivo original dos cultores 

da Escolha Pública: a de descobrir «a constituição sob a qual as actividades do mer

cador político podem ser […] reconciliadas com os interesses de todos os membros 

do grupo social» – JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 23 e, ainda, 27). 

42 Cf. MANCUR OLSON (1971). Veja-se, ainda, MANCUR OLSON (2008). 

14 

grupo prosseguir o seu interesse colectivo e, noutros casos, tal não sucede. O 

problema, como se adivinha, é que quando um grupo se associa, pode consti

tuir-se em grupo de pressão, em lóbi. Os grupos que não se associam não 

exercem qualquer pressão, enquanto grupo, sobre o poder político. Natural

mente, resulta que os interesses dos grupos activos serão objecto de uma 

atenção superior do poder político e, até, da opinião pública (em virtude de 

actos de propaganda por parte do lóbis), e os interesses dos grupos passivos 

serão deixados para segundo plano43. Não se verifica, portanto, um equilí

brio entre grupos de interesses que permita a conclusão de que, no fim, 

ouvidos todos os interesses em presença, os políticos adoptam uma decisão 

ponderada, mais próxima do interesse público44. Por outro lado, o problema 

é agravado pelo facto de os grupos passivos ou desorganizados serem aque

les que agrupam mais pessoas. Na verdade, os lóbis são grupos constituídos, 

tendencialmente, por poucos elementos (p. ex.: associações industriais secto

riais45). Os grupos desorganizados incluem, nos exemplos de OLSON, os tra

balhadores rurais migrantes, os que executam trabalho intelectual («white

collar»), os contribuintes, os consumidores…46. 

Porque é que isto sucede? Porque é que os grandes grupos não se 

organizam e deixam, dessa forma, que os seus interesses sejam preteridos 

em favor dos interesses dos pequenos grupos? Porque é que estas minorias 

suplantam frequentemente essas maiorias? 47 

OLSON parte do princípio de que a decisão de cada indivíduo se asso

ciar com outros que façam parte do mesmo grupo é uma decisão racional, 

baseada num cálculo quanto às vantagens e inconvenientes dos dois termos 

43 OLSON fala dos «grupos esquecidos», que «sofrem em silêncio» – MANCUR OLSON 

(1971: 165). 

44 Referindo-se, por isso, ao resultado da luta política dos grupos sociais como assi

métrico, cf. MANCUR OLSON (1971: 127). 

45 OLSON realça o facto de a comunidade de negócios no seu conjunto não se encon

trar bem organizada, o que coincide com a sua teoria, visto que se trata de um gru

po muito grande. Esse facto permitiria explicar, p. ex., a existência de isenções fis

cais variadas e outros benefícios dirigidos a indústrias particulares, e o insucesso 

na adopção de medidas que beneficiam as empresas no seu conjunto – cf. MANCUR 

OLSON (1971: 141-148). 

46 Cf. MANCUR OLSON (1971: 166). 

47 Cf. MANCUR OLSON (1971: 128). 

15 

da alternativa: aderir ou não aderir à associação. O indivíduo aderirá se 

concluir que as vantagens superam os custos da participação48. Adicional

mente, o grupo organizado prossegue interesses do grupo no seu conjunto, 

objectivos comuns, e não interesses de apenas algum ou alguns membros. 

Utilizando o jargão económico, OLSON considera que a função de qualquer 

organização, maxime do Estado, é o fornecimento de bens públicos49. O pro

blema é que, quando o grupo organizado em associação (ex.: sindicato) forne

ce o bem público (ex.: a garantia de melhores condições de segurança no pos

to de trabalho), todos os elementos do grupo (os trabalhadores daquela 

empresa ou daquele sector de actividade) vão usufruir do mesmo, sejam ou 

não membros activos da associação (trabalhadores sindicalizados). Ora, se 

todos têm interesse no bem público, não há um interesse comum em pagar 

os custos do fornecimento desse bem (ex.: quotas do sindicato)50. Se está em 

causa um grupo pequeno, sucede muitas vezes que o custo em que tem de 

incorrer um elemento desse grupo é inferior ao benefício que resulta, para 

ele, do fornecimento do bem público. Assim, pode-se presumir que o bem 

público há-de ser fornecido, sem que o grupo se tenha sequer de organizar. 

Em grupos intermédios, em que nenhum indivíduo pode suportar a totalida

de do custo desse fornecimento, mas em que a contribuição de cada um para 

os custos não é negligenciável, o resultado é indeterminável, sendo que o 

fornecimento depende da constituição do grupo em organização. Mas quando 

48 OLSON (1971: 64-65) argumenta que as conclusões a que chega, pelo menos quan

to aos grupos grandes, se mantêm mesmo que não se assuma que os indivíduos 

prosseguem o seu interesse próprio. Basta assumir-se a racionalidade de compor

tamento dos indivíduos quando efectuam escolhas: a «teoria é geral, no sentido de 

que […] pode ser aplicada sempre que haja indivíduos racionais interessados num 

objectivo comum» – cf. MANCUR OLSON (1971: 159). No entanto, o próprio autor 

admite que a sua teoria pode não ser suficientemente explicativa quanto a grupos 

filantrópicos e grupos religiosos. 

49 Cf. MANCUR OLSON (1971: 7, 15). Os bens públicos caracterizam-se pela sua não 

exclusividade – é impossível restringir o respectivo uso àqueles dispostos a pagar 

para o efeito –, e não rivalidade – o respectivo uso por alguém não diminui a quan

tidade disponível para os restantes. Tais características impossibilitam o seu regu

lar fornecimento no mercado. Por isso, é indispensável o seu fornecimento por gru

pos organizados. Exemplos clássicos são os da defesa nacional, da radiodifusão ou 

da instalação de faróis na costa marítima. DAVID MYATT (2008) argumenta que a 

teoria de Olson não é válida para bens públicos puros, mas apenas para bens públi

cos em que haja alguma rivalidade. 

50 Cf. MANCUR OLSON (1971: 21). 

estão em causa grupos grandes, constituídos por muitos elementos, a contri

buição que pode ser dada por cada elemento é negligenciável, face à totali

dade do custo a suportar pelo grupo organizado, pelo que a sua saída não 

terá um efeito notável, nem provocará qualquer reacção. Assim, um indiví

duo que racionalmente maximize o interesse próprio, preferirá não partici

par activamente na organização do grupo, visto que deixa de ter o custo 

associado a essa participação, continuando a ter os benefícios que resultam 

do fornecimento do bem público. Só que daí resulta que o grupo não se vai 

organizar e, portanto, o bem público não vai ser fornecido51. 

A única forma de grupos grandes conseguirem organizar-se, para for

necer o bem público aos seus elementos, consiste em fornecer incentivos 

(negativos ou positivos) aos indivíduos para que se associem. Por exemplo, a 

existência de uma lei que imponha a inscrição na associação (e o respectivo 

pagamento de quotas) por todos os membros do grupo (como sucede com cer

tas classes profissionais). Ou a concessão pela associação de benefícios aos 

seus membros, de que os restantes elementos do grupo não possam benefi

ciar (ex.: os seguros de saúde oferecidos por certos sindicatos)52. Portanto, a 

explicação para a existência de grupos grandes efectivamente organizados 

está no facto de existirem estes incentivos adicionais. 

Mais uma vez, a aplicação do método da ciência económica a um 

fenómeno social demonstrou ter poder explicativo (as conclusões a que chega 

coincidem aproximadamente com a realidade existente). Ao mesmo tempo, 

alerta para formas de se ultrapassar desvantagens da situação existente, do 

ponto de vista democrático e da prossecução do interesse público, permitindo 

a formulação de recomendações, quer aos grupos grandes (para que se cons

tituam em organização, devem oferecer incentivos individuais aos seus 

membros), quer ao próprio Estado (se está interessado em que os grupos 

51 Cf. MANCUR OLSON (1971: 33-50). 

52 Cf. MANCUR OLSON (1971: 51). De notar que esses incentivos podem ser de natu

reza não económica: a pressão social, a moral individual. No entanto, deve também 

assinalar-se que esse tipo de incentivos, e sobretudo o primeiro, funcionam sobre

tudo nos pequenos grupos, o que constitui mais uma razão que permite compreen

der porque é que os mesmos se organizam e prosseguem os seus interesses, ao 

invés do grande grupo – cf. MANCUR OLSON (1971: 60-63).grandes se organizem, deve impor a inscrição obrigatória dos seus elementos 

como membros). 

Em geral, penso que podemos chegar a uma conclusão: o entendimen

to de que a política não obedece a determinados padrões éticos deve levar

nos a procurar as razões desse facto e, sobretudo, os remédios para o mesmo, 

não exclusivamente na consciência individual dos intervenientes, mas tam

bém nas estruturas constitucionais e legais que enformam a actuação dos 

mesmos. Acontece o mesmo com outros fenómenos sociais. Assim, podemos 

procurar a razão das mortes na estrada na falta de consciência cívica dos 

condutores. Mas verificamos que alterações efectuadas na infra-estrutura 

rodoviária resultam, por vezes, em acentuados decréscimos dos sinistros. O 

desafio é, assim, o de descobrir que alterações da estrutura político

institucional resultam no decréscimo da sinistralidade ética. 

18 

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Politica pode ser definida pela capacidade de influenciar ou controlar o comportamento de outros, e o exercício do poder a manifestação dessa capacidade. Essa relação abrange desde a gestão de instituições do Estado, como em democracias, até as dinâmicas de negociação e decisão em contextos mais amplos, como as relações sociais e familiares. O exercício do poder pode envolver diferentes formas de domínio e influência, variando a sua natureza e os seus objetivos, sendo a política o campo de disputa e administração desses poderes. 

pode ser entendida como o processo de tomada de decisões em sociedade, gestão e administração de estados, e a própria busca e exercício do pode

refere-se à capacidade de influenciar, controlar ou forçar outros a agir ou deixar de agir de determinada maneira, muitas vezes através do uso da força ou do domínio. 

O exercício do poder não se restringe a políticos ou ao Estado, mas ocorre em qualquer espaço onde há disputa por influência, como em uma casa, um parque ou no cenário internacional, onde os estados exercem a política de poder (Machtpolitik). 

A política se manifesta no ato de postular, influenciar ou determinar condutas de outros indivíduos e grupos, seja pela negociação, persuasão, ou coerção. 

Em regimes democráticos, o poder é legitimado pela população, o que confere à participação cidadã uma importância crucial nas decisões políticas. 

A política, ao mesmo tempo que pode ser a forma de alcançar o bem-estar social, também carrega as contradições da vida em sociedade e a disputa por poder, que envolve uma relação de mando e comando. 

O estilo de mando e a forma de exercer o poder influenciam diretamente a liberdade dos indivíduos e o tipo de igualdade que se pretende construir no Estado.

  O patrimonialismo e seus reflexos na administração 

pública brasileira

 Patrimonialism and its reflections in the Brazilian public administration

 Flávia Carvalho Mendes Saraiva1

 RESUMO

 Este artigo traz um breve relato das origens do patrimonialismo brasileiro, 

oriundo do Estado patrimonial português, e constata que mesmo diante de 

todas as transformações históricas e culturais, preservou sua característica 

fundamental, representada pela presença nos quadros burocráticos de um 

determinado estamento, e posteriormente classe, que rege e governa obser

vando apenas seus próprios interesses, sem atentar para as normas legais 

e a impessoalidade, valor fundamental no exercício do múnus público. O 

propósito deste estudo foi discutir a importância de compreender, a partir 

de resgate histórico, como se formou a administração pública brasileira, 

e verificar a influência do patrimonialismo institucionalizado pelo Estado 

colonial português – que ainda está presente na administração brasileira 

contemporânea. Este trabalho foi realizado com objetivo de conhecer e 

verificar as diferentes contribuições disponíveis sobre o tema, abordado a 

partir de uma consulta à literatura nacional e estrangeira. Como metodo

logia, realizou uma pesquisa qualitativa, bibliográfica, de caráter explora

tório. Esta pesquisa contribuiu para a atividade acadêmica ao possibilitar 

a compreensão do sistema administrativo brasileiro dentro de uma estru

tura marcada por origens patrimonialistas, fator este percebido pelo pró

prio Estado nas tentativas de mudança com as reformas administrativas. 

Concluiu-se que o patrimonialismo brasileiro vem se reinventando com 

o passar dos anos, e que as relações de clientelismo vêm sobrevivendo, 

1 

Doutoranda em Direito pela Universidade de Fortaleza (Unifor). Mestre em Planejamento e Políticas 

Públicas pela Universidade Estadual do Ceará (2016). Especialista em Direito e Processo Tributários pela Unifor 

(2006). Bacharel em Direito pela Unifor (2004). Advogada. Professora dos cursos de Direito do Centro Universitário 

Christus (Unichristus) e da Faculdade Maurício de Nassau (Uninassau). Coordenadora do Núcleo de Práticas Jurídi

cas da Uninassau, Fortaleza. E-mail: flaviacarvm@gmail.com

 334

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

REVISTA

 através da readequação de tais práticas às novas realidades, inclusive as 

de mercado.

 Palavras-Chave: Patrimonialismo. Administração Pública. Evolução. Reformas.

 ABSTRACT

 This paper presents a brief report of the origins of Brazilian patrimonia

lism, originating from the Portuguese patrimonial State, and verifies that 

even before all historical and cultural transformations, it preserved its fun

damental characteristic, represented by the presence in the bureaucratic 

frameworks of a given estate of the realm, and later class, which rules and 

governs by observing only its own interests, with no regard to legal norms 

and to impersonality, a fundamental value in the exercise of the public 

office. The purpose of this study was to discuss the importance of unders

tanding, from historical rescue, how the Brazilian public administration 

was formed, and to verify the influence of institutionalized patrimonialism 

by the Portuguese colonial State – still present in contemporary Brazilian 

administration. This paper was carried out to know and verify the different 

contributions available on the theme, approached from a consultation of 

national and foreign literature. As a methodology, it conducted a qualita

tive, bibliographical and exploratory research. Thus, this research contri

buted to the academic activity by enabling the understanding of the Bra

zilian administrative system within a structure marked by patrimonialist 

origins, a factor perceived by the State itself in the attempts to change with 

administrative reforms. In conclusion, Brazilian patrimonialism has been 

reinventing itself over the years, and the patronage relations have survived 

through the readjustment of such practices to new realities, including those 

of the market.

 Keywords: Patrimonialism. Public Administration. Evolution. Reforms.

 Recebido: 15-04-2019

 Aprovado: 09-09-2019

 335

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

1 INTRODUÇÃO

 A administração pública tem como escopo duas grandes ações. A 

primeira, como já diz seu próprio nome, exercer as atividades próprias de 

direção decorrentes de sua organização. Já a segunda engloba a grande fi

nalidade do Estado, que trata da gestão dos interesses públicos na prestação 

dos direitos fundamentais e de tudo que interfira diretamente no bem-estar 

da coletividade, com o interesse de alcançar o que for melhor para a po

pulação. Assim, a função administrativa consiste precipuamente em pro

mover a satisfação dos interesses de seus cidadãos, em consonância com o 

conjunto de direitos fundamentais dispostos no texto da Carta Magna.

 Porém, no caso do Brasil, nos deparamos com um sistema político 

no qual os gestores não reconhecem os limites entre público e privado. 

Exercem suas atividades buscando apenas satisfazer suas necessidades 

pessoais ou de certa classe, desconsiderando quais são os desejos e carên

cias reais da população.

 Machado de Assis, em uma de suas duras críticas à sociedade brasi

leira da época, narra em seu conto “Teoria do Medalhão2” o diálogo entre 

pai e filho, ocorrido após o jantar de comemoração dos 21 anos do jovem. 

Um dos conselhos que o pai deixa para o filho é que “o nome fica ligado 

à pessoa”, ou seja, ele deveria se tornar um medalhão para com isso obter 

fama, prestígio e poder. O Bruxo do Cosme-Velho nada mais fez do que 

retratar a sociedade patrimonialista do séc. XIX, e que até hoje persiste, 

reflexo da cultura que se desenvolveu no Brasil, arraigado na configuração 

de dominação tradicional do poder, que subjuga o interesse público em 

benefício do particular.

 Diante do exposto, este artigo discute a importância de compreen

der, dentro de um resgate histórico, a formação da administração pública 

brasileira e de como o patrimonialismo institucionalizado pelo Estado por

2 

Conto de Machado de Assis, originalmente publicado em Gazeta de notícias no ano de 1881 e posterior

mente recompilado em papéis avulsos.

 336

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

REVISTA

 tuguês ainda está presente na administração brasileira contemporânea, e 

tem como objetivo geral analisar o sistema administrativo brasileiro dentro 

de uma estrutura marcada por origens patrimonialistas, o que vem sendo 

percebido pelo próprio Estado nas tentativas de mudança com as refor

mas administrativas. Porém, o patrimonialismo vem se reinventando, o que 

possibilita sua readequação às novas realidades, inclusive as de mercado.

 Quanto aos aspectos metodológicos, foi desenvolvida uma pesquisa bi

bliográfica, de caráter qualitativo e exploratório, no qual o tema foi abordado a 

partir de uma consulta à literatura nacional e estrangeira, com base em material 

elaborado, principalmente de livros e artigos científicos, além de instrumentos 

normativos, como as Constituições Federais brasileiras, legislações esparsas e 

documentos elaborados por órgãos da administração pública.

 2 COMPREENDENDO O FENÔMENO DO PATRIMONIALISMO

 Deve-se a origem do termo “patrimonialismo” ao sociólogo Max 

Weber (1864-1920), em sua obra Economia e sociedade (Wirtschaft und 

Gesellchaft), ao abordar as formas de poder político e a legitimidade, quan

do estabelece os sistemas de dominação e de poder. Desta feita, Weber 

(1999) demonstra o elo direto entre obediência e ordem, e de dominação 

e poder. Assim, este último corresponde ao desejo do outro de impor sua 

vontade, e de como aquele que recebe a ordem a aceita e cumpre, tratando 

assim de uma relação de dominação e dominado, fundada num grau de 

desigualdade.

 A dominação (Herrschaft) legitima o poder (Macht) oferecendo-lhe 

aceitação popular, exercida mediante a autoridade e tornando válidas as 

associações entre os indivíduos. Logo, o sujeito passivo (dominado) acaba 

acatando por vontade própria aquilo que lhe fora ordenado pelo sujeito 

ativo (dominante).

 Segundo Raymond Aron, os tipos de dominação explicitados por 

337

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

Weber são em número de três: racional, tradicional e carismática.

 A tipologia se fundamenta, portanto, no caráter próprio da mo

tivação que comanda a obediência. Racional é a dominação ba

seada na crença na legalidade da ordem e dos títulos dos que 

exercem a dominação. Tradicional é a dominação fundamen

tada na crença do caráter sagrado das tradições antigas e na 

legitimidade dos que são chamados pela tradição a exercer a 

autoridade. Carismática é a dominação que se baseia no devo

tamento fora do cotidiano, justificado pelo caráter sagrado ou 

pela força heroica de uma pessoa e da ordem revelada ou criada 

por ela (ARON, 2000, p. 496).

 Na dominação tradicional, deve-se obediência ao senhor, que é aque

le que manda, em razão de sua própria dignidade. Fundamentada na tra

dição, a vontade do senhor é norma, independentemente de estar certa ou 

errada, e se baseia naquilo que ele acredita a partir do seu ponto de vista 

pessoal e particular. É importante ressaltar que esta aceitação necessitava ser 

comprada ou conquistada por meio de favores, através de relações pessoais 

e até mesmo fundada em dependência econômica entre senhor e súdito.

 Cita Weber (1999) duas formas de apresentação da dominação tra

dicional presentes na história mundial: a estamental, presente na Idade 

Média, com o feudalismo (em que vassalos e senhores feudais estabele

ciam uma relação de dominação e dependência fundamentadas na lealdade 

pessoal) e a patriarcal, constituída por meio de relações de subordinação 

pessoal ao senhor (familiar, funcionários, amigos pessoais e favoritos). 

Estas também podem se basear na dependência econômica e na força físi

ca, e o senhor pode utilizá-las como instrumento de coação e até mesmo 

de punição no caso de desobediência de uma ordem por um dominado, 

pois são vistas como ações prerrogativas daqueles que mandam.

 Desta feita, com relação ao regime político, ao identificarmos a pre

sença do patriarcalismo, este regime assume o caráter patrimonialista, no 

qual súditos não possuem direitos, que são concedidos e retirados de acor

338

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REVISTA

 do com a vontade de seu senhor, sem qualquer necessidade de motivação. 

Prevalece no patriarcalismo a ausência da distinção entre o governante e 

o Estado (privado versus público). De acordo com Raquel Gandini, nos 

Estados patrimonialistas podemos verificar

 como traços relevantes, a indistinção clara e efetiva entre as es

feras e patrimônio públicos e privados, a frequente predominân

cia do poder executivo sobre os poderes legislativo e o judiciá

rio, a ausência da tradição de bases contratuais em suas relações 

de poder. A estes aspectos se acrescentam, consequentemente, a 

debilidade de instituições representativas e o predomínio de go

vernantes e governos personalistas, demagógicos e caudilhistas, 

mesmo em tempos republicanos. Também tem sido constante o 

exercício do poder por parte de uma camada burocrática e elite 

política, de forma centralizada (2008, p. 203-204).

 Com relação ao Estado brasileiro, a expressão “patrimonialismo” 

é bastante utilizada, principalmente quando se discute os problemas que 

envolvem corrupção, ausência de participação política das classes popula

res, a concentração de poder nas mãos de algumas famílias e até mesmo a 

atuação do Poder Judiciário no favorecimento de indivíduos.

 Jessé Souza (2015) ressalta que a noção de patriarcalismo é subuti

lizada e acaba sendo mais empregada dentro de uma perspectiva política 

do que científica, ao ser tratada como forma de justificação da realidade 

social e da corrupção do Brasil. Afirma que ao ser analisada desta maneira, 

simplifica e empobrece o debate, pois é discutida a partir da ideia de que se 

refere apenas a uma suposta ação de exploração do Estado pela elite e pela 

sociedade, ao designá-lo como a origem de todas as misérias do Estado 

brasileiro. Assim,

 O tema do patrimonialismo, precisamente por sua aparência 

de crítica radical, dramatiza um conflito aparente e falso, entre 

mercado idealizado e Estado “corrupto”, sob o preço de dei

xar à sombra todas as contradições sociais de uma sociedade – e nela incluindo tanto seu mercado quanto seu Estado –, que 

339

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

naturaliza desigualdades sociais abissais e um cotidiano de ca

rência e exclusão. Essa é a efetiva função social da tese do pa

trimonialismo no Brasil (SOUZA, 2015, p. 34).

 Desta feita, se faz importante entender como ocorreu o processo 

histórico da formação do patrimonialismo brasileiro, como influenciou a 

dominação política presente no Estado brasileiro, e quais foram seus refle

xos na administração pública.

 3 ORIGENS DO PATRIMONIALISMO NO BRASIL: ALGUMAS 

CONSIDERAÇÕES SOBRE A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA FOR

MAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ATÉ A 

REPÚBLICA VELHA

 Ao tratarmos das origens históricas do patrimonialismo no Bra

sil, vários autores, como Gilberto Freyre, Sérgio Buarque de Holanda e 

Florestan Fernandes se manifestaram sobre a origem desta prática, sendo 

Raymundo Faoro, em sua obra Os donos do poder: formação do patro

nato político brasileiro (1958), um dos que mais se aprofundaram sobre o 

estudo deste fenômeno.

 Aponta Faoro que, decorre da colonização portuguesa e da sua for

ma de organização a origem do patrimonialismo no Brasil. O autor busca 

aplicar a tese weberiana de patrimonialismo ao compreender que este se 

encontra presente na própria história de formação e de organização do 

Estado português.

 Portugal, desde seu processo de estatização, era um Estado com 

imenso patrimônio rural, que se confundia com o domínio da casa real. 

Tal fator tornava impossível distinguir o que era do Estado e o que era do 

rei (FAORO, 2012, p. 18). Quanto à questão da dominação, o rei portu

guês mandava, e seus súditos obedeciam, sem intermediários. Era senhor 

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 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

REVISTA

 de tudo e sua propriedade (terras e tesouros), rendas, e despesas, se con

fundiam em seus aspectos públicos e particulares (Ibidem, p. 23). Diante 

disto, compreende Faoro que desde sua origem o estado português era 

eminentemente patrimonialista, haja vista se organizar burocraticamente 

com a presença latente da dominação do soberano sobre o súdito, anulan

do as liberdades individuais, tendo em conta exercer o pleno controle das 

atividades econômicas, dos contratos da concorrência, e inclusive a autori

zação e regulação do exercício das atividades profissionais (Ibidem, p. 35).

 E com esta forma de organização e atuação, se deu o processo colo

nizatório brasileiro, através do exercício do monopólio real sobre a forma 

de concessão para a exploração das terras recém-descobertas mediante a 

concessão de cartas de privilégios3. O Brasil era um negócio do rei, exerci

do por meio da exploração mercantil do pau-brasil e do emergente cultivo 

da cana-de-açúcar. Gerido e protegido pela realeza e completamente inte

grado à estrutura patrimonial e burocrática do Estado português.

 A colonização era essencial para manter a posse do território con

quistado e necessária para o bom funcionamento do comércio que era pra

ticado pelo Estado. Visto como um empreendimento, a escolha dos “ges

tores” da empresa era de responsabilidade do rei, exercida inicialmente 

através das feitorias, que foram utilizadas em maior parte para promover 

a ocupação das terras, sendo as primeiras criadas em 1502 e 15044. Com o 

aumento da quantidade de pedidos ao rei para estabelecerem-se no Brasil, 

Dom João III optou pela divisão do território em capitanias hereditárias, 

que foram distribuídas entre fidalgos chamados de donatários, que recebe

ram de El-Rei privilégios e poderes como forma de estimular a ocupação 

(DEL PRIORE, 2010, p. 41).

 Assim, a responsabilidade inicialmente auferida aos donatários 

nada mais era do que uma delegação pública de poderes engendrada e 

3 

Nas palavras de Faoro, “o rei permaneceria comerciante, sem envolvimento imediato no negócio, mas 

vigilante, com o aparelhamento estatal a serviço de seus interesses. O primeiro concessionário, um cristão-novo, Fernão 

de Loronha, associou à empresa os mais ricos comerciantes de Lisboa. A concessão se fez mediante cartas de privilégio, 

na forma das antigas praxes portuguesas com respeito aos comerciantes estrangeiros.” (FAORO, 2012, p. 125).

 4 

Cabo Frio, Rio de Janeiro e Pernambuco.

 341

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363,jul./dez. 2019.

controlada pela realeza, que de forma barata e eficaz garantia a exploração 

e o aproveitamento das riquezas produzidas pela colônia, principalmente 

com a inserção do cultivo da cana-de-açúcar. Desta feita, seriam um

 estabelecimento militar e econômico, voltado para a defesa ex

terna e para o incremento de atividades capazes de estimular o 

comércio português. […] constituídas na base do sistema polí

tico-administrativo do reino, com as adaptações sugeridas pela 

extensão brasileira (FAORO, 2012, p.138).

 Porém, o sistema de capitanias hereditárias entrou em colapso, tor

nando necessária a intervenção do monarca português para centralizar de 

forma mais eficaz e eficiente o poder em suas mãos, principalmente, em 

razão da privatização, segundo Faoro, de donatários e colonos, criando um 

estamento social que não mais respeitava seus próprios feudos, criando 

assim, a figura do Governo-Geral, tendo sido Tomé de Sousa o primeiro 

governador geral.

 Del Priore (2010) ressalta que não houve consistência nas diretrizes 

administrativas até meados do séc. XVIII, pois ao longo do tempo gover

nadores e depois vice-reis trariam mais regimentos e instruções, que eram 

elaboradas de acordo com a conjuntura do momento. Mesmo diante desta 

tentativa de controle, organizou-se um quadro de burocratas precário, o 

que emperrava a máquina governamental. A distância entre o centro do 

poder exercido em Lisboa e a administração colonial não se encontravam, 

principalmente nas áreas mais distantes.

 Esta situação originou o aparecimento de outras formas de poder 

baseadas no patriarcalismo, presente principalmente nos casos de casa

mentos entre os filhos dos senhores de engenho e dos funcionários da ad

ministração da metrópole. Estas alianças interferiam na escolha dos postos 

de prestígio e de comando nas Câmaras, e também nas decisões judiciais. 

Nos sertões, surgiram os grandes chefes locais abastados e dotados de 

poder. Donos de terras e escravos, eram bastante violentos e comandavam 

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 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

REVISTA

 confrontos sanguinários que vinculavam suas famílias e aliados por gera

ções, sendo estes conflitos desprezados pelas autoridades da metrópole, 

que não se intrometiam, nem os contrariavam, principalmente dentro de 

seus domínios.

 O início do séc. XIX marca uma transformação nas relações pa

trimonialistas no Brasil. A vinda de D. João VI em 1808, fugindo de Na

poleão Bonaparte, altera o elo entre colônia e metrópole, em especial no 

que diz respeito às conexões que se desenvolveram sem a presença do rei. 

A corte portuguesa precisava ser alocada e as autoridades locais perdem 

seu poder para dar lugar aos fidalgos e aos funcionários reais que acom

panharam D. João VI, tendo, como lamenta Faoro, “os vícios e os abusos 

atravessado o Atlântico” (2012, p. 289).

 Para o autor, a transmigração da corte portuguesa sobrepôs total

mente a estrutura administrativa estabelecida na colônia, tendo atingido 

não apenas os indivíduos que dela participavam, mas a ordem social e eco

nômica que sentiu seu poder ameaçado, gerando conflitos armados. Em 

face da opressão, principalmente aquela gerada em razão da alta taxação 

dos tributos para custear os altos gastos da instalação da corte no Brasil, 

muitas revoltas contra o domínio português ocorreram de forma sucessiva 

e, como a Inconfidência Mineira, sofreram a influência dos ideais liberais 

e sua aliança com os grandes proprietários agrários.

 A revolução de 1820 em Portugal e a volta da família real promove, 

mais uma vez, uma reestruturação do poder. O Brasil voltaria a ser colô

nia, e os altos estamentos formados por brasileiros se preocuparam com o 

reestabelecimento do pacto colonial e a perda dos benefícios concedidos 

pelo rei de Portugal, principalmente as famílias ricas e poderosas, que vi

sando a manutenção de seus interesses apoiaram o rompimento com a me

trópole e conduzidos por José Bonifácio se aliaram ao príncipe D. Pedro I.

 Com a proclamação da independência, surge um Estado, e o novo 

imperador precisa promover a organização administrativa e política deste 

343

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

país independente. De acordo com Faoro (2012), D. Pedro I não consegue 

reestruturar esta nova ordem política, mantendo a sistemática da adminis

tração colonial centralizadora com o estabelecimento do Poder Modera

dor, estabelecido pela Constituição do Império de 1824 (BRASIL, 1824). 

Desta feita, buscou manter o controle do país em suas mãos, e as estruturas 

que já existiam intactas.

 O regime colonial não se extingue, pelo contrário, passa por um 

processo de modernização: os remanescentes bragantinos se atualizam 

com a permanência do divórcio entre o Estado, monumental, aparatoso, 

pesado e a nação, informe, indefinida, inquieta. Uma ordem metropolita

na, reorganizada no estamento de aristocratas improvisados, servidores 

nomeados e conselheiros escolhidos, se superporia a um mundo desconhe

cido, calado, distante (Faoro, 2012, p. 331).

 Durante o Segundo Reinado se manteve o sistema de dominação 

tradicional, desta vez exercido pelo imperador D. Pedro II, que representa 

o poder. Em volta dele, a aristocracia perpetua seu poder de forma heredi

tária, mantendo no que pode a eleição e a permanência dos cargos dentro de 

seus círculos familiares e de amizade. Esta aristocracia governamental se 

apropria do Estado para também comandar, crescendo ainda mais a impor

tância dos cargos públicos como instrumento de poder e moeda de troca.

 No fim dos anos de 1870, nos deparamos com um grave momento 

de crise institucional do Império, que levará, em 1889, à proclamação da 

República, gerada principalmente pela quebra deste pacto de mútua coo

peração entre Império e aristocracia, rompido principalmente pela abolição 

da escravatura, que devastou completamente a relação entre o governo e os 

proprietários rurais. Estes compreendiam a libertação dos escravos como 

uma traição e um confisco ao seu direito de propriedade privada. Lília Mo

ritz Schwarcz (1998, p. 659) afirma que a abolição definitiva foi um dos 

principais motivos para a queda do imperador, haja vista ter sido uma das 

grandes perdas de apoio ao regime, pois representou o desprestígio de uma 

minoria muito ativa, que, como forma de retaliação, se uniu rapidamente 

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 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

REVISTA

 para o lado dos republicanos, mesmo tendo sido premiada com títulos de 

baronato, e com a justificativa das pressões externas, tendo a falta de in

denização das “peças” sido a gota d’água que selou o rompimento com o 

Estado imperial.

 De igual forma, não se deve esquecer do estremecimento das rela

ções entre o exército e o governo imperial, que se encontrava extremamen

te deteriorada em razão da política de enfraquecimento promovida através 

do desaparelhamento e da desmobilização das forças armadas (DEL PRIO

RE, 2010).

 Outro ponto que deve ser lembrado como motivador da crise foi de 

caráter político, representado pela interrupção de mandatos e a convocação 

de novas legislaturas por D. Pedro II, o que não era bem visto pelos parti

dos políticos, considerando-se tais atos, prerrogativas do Poder Moderador, 

serem vistos como um obstáculo ao fortalecimento das oligarquias regio

nais, principalmente as das regiões Sul e Sudeste. Inclusive o exercício de 

tal prerrogativa fora exercida pelo Imperador por diversas vezes, segundo 

afirma Christian Edward Cyril Lynch, que este,

 na medida do possível, valeu-se da faculdade de escolher os 

senadores para, na impossibilidade de, no regime constitucio

nal, promover ele diretamente as reformas nas quais acreditava 

− entre elas, a eleitoral −, constituir uma verdadeira casta de 

administradores públicos de alto gabarito, que primavam pela 

honra pessoal e pela integridade moral. Quanto à faculdade de 

dissolver a Câmara dos Deputados, valeu-se desse expediente − 

respeitando as praxes parlamentares que se iam desenvolvendo 

− por mais de dez vezes em seu reinado, a fim de que os dois par

tidos monárquicos se alternassem no poder, em vez de promover 

golpes que ali os alçasse. O último se dera em 1842, quando das 

revoltas liberais em São Paulo e Minas Gerais. Foi esse rodízio 

que possibilitou 40 anos de paz entre as elites brasileiras. Quan

to à nomeação e demissão de ministérios, o Imperador valeu-se 

dessa prerrogativa tendo sempre em vista o que julgava útil para 

o país e as condições políticas das circunstâncias (2010, p. 103).

 345

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

De fato, não há como negar a influência das relações patrimoniais 

nesta crise institucional, haja vista o mutualismo desta relação deixar de 

existir, pois o Império não mais cumpria com seu papel que era o de ga

rantir os benefícios conquistados pelas oligarquias e pelos militares, logo, 

estes estamentos não precisariam mais retribuir favor algum, extinguindo

se assim o dever moral de “fidelidade”, próprio do patrimonialismo.

 Com a proclamação da República, percebe-se a presença da mesma 

relação de subordinação e dominação, entretanto, não era mais à figura do 

Imperador que se devia “obediência”. Os políticos, em sua grande maioria 

descendentes das grandes oligarquias, que já nasciam chefes e pretendiam 

manter intactos seus status quo, utilizam o poder que deles passaram a 

usufruir para eleger e indicar outros que permitam fazê-los continuar nesta 

relação parasitária. Na República Velha, surge uma evolução do patriar

calismo, representada pelo coronelismo, oriundos dos antigos coronéis da 

guarda municipal das colônias, tendo seus herdeiros mantido seus títulos 

graças à dominação tradicional por eles exercida em razão de seu grande 

poder político e financeiro. Grandes proprietários de terras mantinham sob 

rédea curta uma extensa camada de familiares, agregados e subordinados. 

O aumento de seu poder na República nesse período decorre principal

mente com a realização das eleições, em razão do sistema de ampla ele

tividade dos cargos, pois passaram a exercer sua dominação para aliciar 

eleitores e oferecendo apoio aos candidatos. Com a política dos gover

nadores, este processo se fortaleceu ainda mais, e desta forma, o coronel 

ingressou inteiramente nas relações de poder, principalmente dentro dos 

estados, conforme expõe Vitor Nunes Leal5:

 O bem e o mal, que os chefes locais estão em condições de fazer 

aos seus jurisdicionados, não poderiam assumir as proporções 

5 

Ainda segundo o autor, esta influência se percebe nas nomeações, que atingem “os próprios cargos 

federais, como coletor, agente do correio, inspetor de ensino secundário e comercial etc. e os cargos das autarquias 

(cujos quadros de pessoal têm sido muito ampliados), porque também é praxe do governo da União, em sua política 

de compromisso com a situação estadual, aceitar indicações e pedidos dos chefes políticos nos Estados.” (LEAL, 

2012, p. 33).

 346

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REVISTA

 habituais sem o apoio da situação política estadual para uma eoutra coisa. Em primeiro lugar, grande cópia de favores pesso

ais depende fundamentalmente, quando não exclusivamente, das 

autoridades estaduais. Com o chefe local — quando amigo — é 

que se entende o governo do Estado em tudo quanto respeite aos 

interesses do município. Os próprios funcionários estaduais, que 

servem no lugar, são escolhidos por sua indicação (2012, p. 33).

 É presente a quebra da linha tênue entre interesse público e privado, 

percebida através da existência de um sistema de reciprocidade exercido 

entre coronéis e governadores, entre coronéis e outros chefes municipais, 

e até entre os próprios coronéis: um laço de subordinação baseada na troca 

de favores e em compadrio.

 4 AS TENTATIVAS DE MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 

PÚBLICA BRASILEIRA E A CAPACIDADE DE ADAPTAÇÃO DO 

PATRIMONIALISMO ÀS TRANSFORMAÇÕES

 Até os últimos dias do governo de Washington Luís (1926-1930), 

sobreveio fortemente a presente ordem, que passara a ser objeto de críti

ca nos movimentos revolucionários que culminaram com a revolução de 

1930, influenciada também pela grande crise financeira de 1929, a queda 

do preço do café no mercado internacional, e a marginalização de outros 

grupos oligárquicos fora do eixo dominado pela política do café com leite 

(MG e SP).

 Com a deposição do presidente, assume Getúlio Vargas, que busca 

articular os interesses daqueles estamentos descontentes ao seu redor no 

âmbito político – ao também estabelecer para as antigas oligarquias polí

ticas de valorização do café – todas em consonância com sua proposta de 

desenvolvimento econômico, o que diretamente favorece outro estamento 

que se encontrava em plena ascensão: o empresariado industrial brasileiro.

 347

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

Verifica-se, a partir do Estado Novo (1930-1945), a presença de 

um governo mais participativo, caracterizado por uma marcante e exces

siva intervenção no domínio econômico com viés nacionalista. Uma das 

primeiras medidas tomadas pelo presidente foi a de reestruturação dos 

setores públicos, que se encontravam completamente desordenados por 

reproduzirem as estruturas que marcaram o Império e os primeiros anos 

da República.

 Maria Lírida Calou de Araújo e Mendonça (2008, p. 52) afirma que 

uma das grandes mudanças que aconteceram na administração pública se 

deu neste período, quando foram adotadas várias medidas que tiveram 

como objetivo sua modernização, caracterizada pela criação de novos ór

gãos, propiciando assim uma ampliação dos setores públicos baseadas no 

modelo racional de Max Weber (modelo burocrático). Este novo modelo 

tinha como diretriz a eficiência, a preocupação com o ingresso nos cargos 

públicos e a padronização de normas, além do estabelecimento de ins

trumentos de controle da administração pública. Isto refletiu inclusive na 

elaboração do texto da Carta Constitucional de 1934, que foi a primeira a 

institucionalizar a administração pública em seis artigos direcionados ao 

funcionalismo público.

 No ano de 1936 se deu a mais emblemática medida deste governo 

para a reforma da administração pública, representada pela lei n. 284 de 

1936, conhecida por Lei do Reajustamento. Esta criou o Conselho Fede

ral do Serviço Público Civil, um organismo dotado de autonomia, porém 

curiosamente subordinado diretamente ao presidente da república, que 

tinha como escopo definir e executar políticas de aperfeiçoamento dos 

serviços públicos e de admissão de servidores.

 A partir de 1937, promoveu o governo uma série de reformas que 

transformaram o aparelho estatal, tanto em sua forma de composição 

quanto em seu funcionamento. Nesse período foram criados inúmeros 

organismos especializados e empresas estatais6. Em 1938, é publicado o 

6 

348

 “Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências, engloban

Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

REVISTA

 Decreto-Lei 579, que aperfeiçoou a reforma e organizou o Departamen

to Administrativo do Serviço Público (Dasp), que absorveu o Conselho 

Federal do Serviço Público, tendo também como finalidade a promoção 

da formação de um quadro de servidores públicos nos estados, através da 

padronização de condutas orientadas pelo governo central.

 Porém, o Dasp não conseguiu atingir completamente seus objetivos, 

quando nomeações sem concurso público e a liberdade na distribuição de 

cargos nas estatais trouxeram inúmeras dificuldades para a implantação e 

continuidade das mudanças propostas. O patrimonialismo conserva sua 

força, e o favoritismo mantém muito peso na nomeação e nas promoções 

dos cargos públicos, ou seja, o ambiente cultural dominado pelas práticas 

do clientelismo e do fisiologismo continuavam a contaminar a administra

ção pública brasileira (MENDONÇA, 2008, p. 56).

 Com o fim do Estado Novo foram convocadas novas eleições e o 

aumento da participação eleitoral, pelo aumento dos investimentos em 

educação e na inclusão do voto feminino, implicam na alteração do perfil 

de eleitores e de candidatos, que não dependem mais exclusivamente dos 

coronéis, mas se utilizam das práticas clientelistas para conseguir mais 

votos em troca de favores ou empregos. Neste período, o Dasp perde sua 

força e é esvaziado.

 A Constituição Federal de 19467 fortaleceu tal prática ao flexibilizar 

os mecanismos de contratação de pessoal para o serviço público, ao pos

sibilitar a incorporação ao quadro de servidores todos aqueles que foram 

contratados fora do sistema de concursos (sistema de méritos), e a criação 

da figura jurídica da função pública, que poderia ser criada por decreto do 

Executivo, e não estava sujeita às mesmas regras dos ocupantes dos cargos 

públicos, criando, assim, um sistema paralelo de servidores (VASCON

do empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações” (LIMA JÚNIOR, 1998, p. 8). Até 1930 existiam 

no Brasil doze empresas públicas; de 1930 a 1945, foram criadas treze novas empresas, sendo dez do setor produtivo, 

entre elas a Companhia Vale do Rio Doce (COSTA, 2008, p. 845).

 7 

Ver, por exemplo, o art. 188, da Constituição Federal de 1946, que garante a estabilidade depois de dois 

anos de exercício, os funcionários efetivos nomeados por concurso e depois de cinco anos de exercício, os funcioná

rios efetivos nomeados sem concurso.

 349

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CELOS, 2006).

 As tentativas de reforma diminuíram, tendo sido retomadas apenas 

durante o segundo governo de Getúlio Vargas (1951-1954). Em 1952, Ge

túlio designou um grupo de trabalho com a finalidade de promover mais 

um projeto de reforma administrativa, sendo tal proposta reprovada pelo 

Congresso Nacional.

 Em 1956, com a eleição de Juscelino Kubitschek (JK), a reforma 

administrativa volta a ser objeto de discussão, através da perspectiva de 

seu Plano de Metas. Seu governo foi marcado pela realização de estudos 

e criação de projetos que discutiam a simplificação da burocracia e da 

prestação de serviços públicos, que refletiram na criação da Comissão de 

Simplificação Burocrática (Cosb) e da Comissão de Estudos e Projetos 

Administrativos (Cepa). A reforma propunha uma implantação de estru

turas paralelas, de caráter globalizado, que tinham relação direta com o 

cumprimento dos objetivos do Plano de Metas. Para tanto, foram criados 

outros órgãos administrativos, que atuavam diretamente na área econômi

ca, como a Superintendência para o desenvolvimento do Nordeste (Sude

ne)8 e o Conselho de Desenvolvimento (1956), e para a qualificação dos 

servidores a Escola Brasileira de Administração Pública. Desta feita, as 

propostas de reforma neste período se caracterizavam

 por uma crescente cisão entre a administração direta, entregue 

ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames de 

normas rígidas e controles, e a administração descentralizada 

(autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), 

dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar 

seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os forma

dos em think thanks especializados, remunerando-os em termos 

compatíveis com o mercado. Constituíram-se assim ilhas de 

8 

Lei n. 3.692, de 15 de dezembro de 1959, que institui a Superintendência do Desenvolvimento do 

Nordeste e que tem por tem por finalidades (art. 2º), estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste; 

supervisionar, coordenar e controlar a elaboração e execução de projetos a cargo de órgãos federais na região e que 

se relacionem especificamente com o seu desenvolvimento; executar, diretamente ou mediante convênio, acordo ou 

contrato, os projetos relativos ao desenvolvimento do Nordeste que lhe forem atribuídos, nos termos da legislação 

em vigor; coordenar programas de assistência técnica, nacional ou estrangeira, ao Nordeste.

 350

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REVISTA

 excelência no setor público voltadas para a administração do 

desenvolvimento (COSTA, 2008, p. 848).

 Nem os governos de João Goulart e Jânio Quadros, que sucederam 

ao de JK, promoveram transformações relevantes na administração públi

ca, principalmente em razão da efervescência política do momento.

 Porém, é o Golpe de Estado executado pelos militares em 1964 que 

gerará as mais profundas reformas que iriam modificar as bases da estrutu

ra da máquina administrativa brasileira, com o advento do Decreto-Lei n. 

200, de 1967, que irá substituir a administração burocrática por uma admi

nistração desenvolvimentista, promovendo, assim, uma primeira reforma 

com caráter gerencial (BRESSER-PEREIRA; SPINK, 1998, p. 13). Para 

Beatriz Wahrlich, este dispositivo consagrou a reforma administrativa não 

como uma tentativa ou meta, como aconteceu em outros mandatos, mas 

como plano de governo, pois ao prescrever princípios, conceitos, estru

turas e normativas, funcionava como uma lei orgânica da administração 

pública federal (1984, p. 52).

 Ressalte-se que o Decreto-Lei 200/1967 consolidou o caráter descen

tralizador da administração pública através da criação de novas autarquias, 

empresas públicas e sociedades de economia mista, que proliferaram neste 

período. Também modificou o regime de regulação do servidor público, que 

deixou de ser estatutário e passou a ser celetista para os entes descentrali

zados, com a finalidade de tornar o quadro burocrático mais qualificados e 

adaptáveis à realidade de mercado e passíveis de controle de resultados, o 

que era ideal para as pretensões econômicas do governo militar.

 Bresser-Pereira e Spink (1998, p. 273-274) atenta que a reforma 

não alterou a essência do sistema burocrático brasileiro, haja vista não ter 

cumprido com a eliminação da burocracia (desburocratização) em razão 

de ter aumentado a disparidade entre a administração pública direta e in

direta, além de não ter garantido a profissionalização do serviço público, 

que passou a ser visto como cabide de cargos, principalmente pelo fato de 

351

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

são ser necessário o concurso para a contratação de pessoal nos entes da 

administração pública indireta.

 O governo militar, já em crise, decide promover mais uma tentativa 

de reforma em 1979, através da criação do Ministério da Desburocratiza

ção, e com a instalação do programa de desburocratização (Decreto-Lei 

83.740/1979), objetivando mais uma vez atingir a eficiência na prestação 

dos serviços públicos. Um dos objetivos deste programa foi considerado 

inédito, se compararmos todas as tentativas de reforma até o momento 

apresentadas: uma proposta de enxugamento da máquina estatal através 

da eliminação de supostos órgãos inúteis e a redução de entidades que 

tinham suas tarefas desempenhadas por outras.

 O ambiente cultural brasileiro dominado pelas práticas do cliente

lismo e do fisiologismo continuavam a contaminar a administração pú

blica (MENDONÇA, 2008, p. 56). Assim, o patrimonialismo neste perí

odo ainda conservou sua força, apesar de todas as tentativas de reforma, 

passando por uma evolução e adaptação às novas estruturas formadas e 

estabelecidas através da instituição das práticas do clientelismo e do favo

ritismo, que ainda tinham muito peso na nomeação e nas promoções dos 

cargos públicos, e passaram a ser utilizadas como moeda de troca para 

favorecimento pessoal.

 5 A REDEMOCRATIZAÇÃO E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 

1988 (CF/88): SURGE UMA NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?

 Com o processo de redemocratização e a preocupação da socieda

de e do Estado em reestabelecer a democracia brasileira, a administração 

pública ficou à espera de definições sobre seu futuro, principalmente em 

razão da gestação da nova Constituição, que ainda estava sendo discutida 

pela Assembleia Constituinte. Com a promulgação da Constituição Fede

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 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

REVISTA

 ral de 1988 (CF/88), a administração pública foi regulada e reorganizada, 

tendo em seu texto além de princípios direcionados à sua atividade, uma 

quantidade enorme de dispositivos que regulamentam e tratam tanto da 

administração pública direta e indireta quanto do serviço e do servidor 

público, nas esferas federal, estadual e municipal.

 O primeiro governo pós-redemocratização foi o do presidente José 

Sarney, que enfrentou diversas crises financeiras, e se ocupou principal

mente com a elaboração de planos que viabilizassem o controle da infla

ção e da economia brasileira. O governo reconhecia a necessidade de uma 

reforma administrativa, em especial para readequação à nova realidade 

que se apresentava, pois fazia-se necessário reorganizar o Estado, que se 

encontrava com a máquina governamental desarticulada, anacrônica, de

sestimulada e cada vez mais distante da sociedade que ansiava por demo

cracia (MARCELINO, 2003, p. 645). Porém, o combate à inflação e os 

insucessos dos planos econômicos puseram de lado a necessidade de uma 

reforma administrativa.

 Com o governo Collor (1990-1992), as ideias de Estado mínimo e a 

“caça aos marajás” foram as palavras de ordem para justificar as mudan

ças propostas para a máquina estatal. Retoma-se o processo de desestati

zação, iniciado nos anos 1980, sendo a privatização das empresas estatais 

a grande motivação para a propositura de reformas administrativas neste 

período, que fora marcado pela readequação do serviço público, que gerou 

demissões e aposentadorias em massa de servidores deste setor.

 A partir de 1995, já no primeiro mandato de Fernando Henrique 

Cardoso (1995-1998), um novo projeto de reforma na administração pú

blica baseado em princípios da administração de empresas, valorizando, 

principalmente, a gestão de resultados, a autonomia das decisões e o esta

belecimento de metas (KLERING; PORSE; GUARDAGNIN, 2010, p. 7) 

passou a ser objeto de discussão. Com a criação do Ministério da Adminis

tração e Reforma do Estado (Mare), liderado por Luís Carlos Bresser-Pe

353

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

reira, à época ministro, é lançado em 1995 o Plano Diretor da Reforma do 

Aparelho de Estado (PDRAE), pensado dentro de um viés neoliberal, que 

buscava adequar a administração pública ao modelo econômico proposto 

pelo governo (de reafirmação do Plano Real). Compreendia a atuação do 

poder público dentro da perspectiva do Estado mínimo, e por isso, repas

sava para a iniciativa privada (empresas e terceiro setor) suas atividades e 

obrigações, inclusive as de cunho social. Reitera o autor que a reforma se 

deu a partir da descentralização dos serviços públicos,

 via instituição de mecanismos de privatização, visando a redu

zir o tamanho do aparelhamento administrativo do Estado, bem 

como a dinamizar e flexibilizar sua atuação; a quebra de mo

nopólios, para tornar competitivas as atividades exercidas com 

exclusividade pelo poder público; o recurso a autorizações, 

permissões e concessões de serviços públicos, delegando-se 

estes serviços ao Terceiro Setor e à iniciativa privada; o esta

belecimento de parcerias com entidades públicas ou privadas 

para a gestão associada de serviços públicos, ou serviços de 

utilidade pública, por meio de convênios, consórcios e contra

tos de gestão; a terceirização como forma de se buscar o supor

te de entidades privadas ao desempenho de atividades-meio da 

administração pública (KLERING; PORSE; GUARDAGNIN, 

2010, p. 8).

 Iniciou-se, assim, um processo de “agencialização” e de transferên

cias de responsabilidades, por meio da criação das Organizações Sociais 

(OS) e das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip).

 Em 2003, assume a presidência da República Luís Inácio Lula da 

Silva (2003 a 2006, e 2007 a 2010), cujos mandatos foram marcados, prin

cipalmente, pelos programas de inclusão social. As reformas administrati

vas destes períodos foram pautadas pela observância da qualidade na pres

tação dos serviços públicos, através da instrumentalização da eficiência e 

da transparência. A ampliação destes serviços tornou este período conhe

cido pela valorização do servidor público, com o aumento na quantidade 

de servidores (FADUL; SOUZA, 2006).

 354

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

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 É relevante ressaltar a implantação do Plano Plurianual (2004

2007), que primava pelo processo de participação popular através da cria

ção de canais para que a população fosse incluída no processo decisório 

de políticas públicas. Para Ribeiro, Pereira e Benedicto (2013, p. 9), esta 

participação não se concretizou, e quando ocorria, acontecia de forma du

vidosa, pela presença de relatos de casos em que quem determinava a par

ticipação popular nos processos decisórios era o próprio Estado, através 

da indicação de nomes feitos pelo Executivo ou por seus representantes 

para participarem e votarem nas audiências públicas.

 Após o fim do segundo mandato de Lula, assume Dilma Rousse

ff (2011-2014; 2015-2016). Seu primeiro mandato não trouxe inovações 

quanto a reformas administrativas, tendo se limitado a discutir instrumen

tos de modernização da gestão pública, principalmente sobre o uso de 

tecnologias como instrumento de facilitação da transparência das infor

mações. Em seu segundo mandato, Dilma inseriu em sua agenda a an

tiga proposta de desburocratização do Estado, que desta vez deveria ser 

promovida por intermédio de reorganização administrativa, melhoria dos 

gastos e controle de recursos. A reforma9 proposta se pautava na redução 

de ministérios, cargos comissionados e secretarias, culminando na criação 

da Comissão Permanente da Reforma do Estado, integrada ao Ministério 

do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).

 6 REFLEXOS DO PATRIMONIALISMO NA ADMINISTRAÇÃO 

PÚBLICA BRASILEIRA

 Percebe-se que o patrimonialismo se fez presente durante toda a 

história da implementação e organização da administração pública brasi

9 

Segundo o MPOG, a reforma visa “promover maior racionalização da estrutura administrativa, evitan

do-se sobreposições de atribuições entre ministérios ou entre órgãos de um mesmo ministério. Visa, também, reduzir 

gastos com estruturas de apoio destinadas a órgãos finalísticos, unificando áreas que desenvolvem políticas públicas 

afins.” (SECRETÁRIO…, 2015, p. 1).

 355

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

leira. O conceito de “patrimonialismo” foi utilizado por diversos autores 

para discutir a forma como o brasileiro trata a política e os assuntos refe

rentes ao país.

 Sérgio Buarque de Holanda, em Raízes do Brasil (1936), enfatiza 

que o homem cordial não distingue o público do privado, e traz para a 

esfera pública características próprias da sua entidade familiar, predomi

nando, assim, suas vontades particulares nos assuntos relativos ao Estado. 

Desta forma, estes homens se caracterizam

 pelo que separa o funcionário “patrimonial” do puro burocrata, 

conforme definição de Max Weber. Para o funcionário “patri

monial”, a própria gestão política apresenta-se como assunto de 

seu interesse particular; as funções, os interesses e os benefícios 

que deles aufere, relacionam-se a direitos pessoais do funcio

nário e não a interesses objetivos, como sucede no verdadei

ro Estado burocrático, em que prevalece a especialização das 

funções e o esforço para se assegurarem garantias jurídicas aos 

cidadãos. A escolha dos homens que irão exercer as funções pú

blicas faz-se de acordo com a confiança pessoal que mereçam 

os candidatos, e muito menos de acordo com as capacidades 

próprias. Falta a tudo a ordenação impessoal que caracteriza 

a vida do Estado burocrático (HOLANDA, 1995, p. 105-106).

 Pang e Seckinger exemplificam esta ideia, ao discorrerem sobre os 

indivíduos que exerciam os altos cargos da administração pública do Im

pério, que eram formados pelos altos estratos sociais e exerciam as atri

buições não pela competência, mas por estarem dentro de uma perspectiva 

patrimonialista. Os jovens bacharéis em Direito, após a graduação eram 

alocados nos cargos de

 municipal judge (juiz municipal) district judge (juiz de direito), 

public prosecutor (promotor público), district police chief (de

legado de polícia), and various minor offices of central and pro

vincial agencies. Higher offices include those of provincial po

lice chief (chefe de polícia), provincial presidente, and appellate 

court judge (desembargador). After beginning his political car

356

 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

REVISTA

 rer, each person advanced according to a combination of perso

nality, charisma, talent, marriage ties, family connections, and 

political lucks10 (PANG; SECKING, 1972, p. 233).

 Faoro, já citado anteriormente, também entende o patrimonialismo 

como influenciador das relações do indivíduo com o Estado, e aprofunda 

a discussão não dentro da perspectiva do indivíduo, mas de uma estrutura 

patrimonial centralizadora que cria estamentos burocráticos, que por sua 

vez se apropriam do Estado e das funções para manter seu status quo e 

satisfazer seus próprios interesses.

 Assim, os autores buscam explicar este fenômeno que se encontra 

arraigado em nossa sociedade e refletido na administração pública, desde 

sua formação até o Brasil do século XXI. Mesmo com as transformações 

econômicas e sociais pelas quais o país passou, a cultura patrimonialista 

foi institucionalizada e vem se adequando às novas relações de poder.

 Em nossa história, a partir da proclamação da República, os servos 

do imperador passam a ser funcionários, e estes passam a se sentir donos 

de suas repartições e funções, ou seja, não se alterou a perspectiva “pú

blico e privado”, mas as coisas públicas agora pertenciam ao detentor do 

cargo público, através das práticas do clientelismo político da cultura do 

favor, apesar da modernização da administração com a burocracia.

 Oliveira Vianna também ressalta este caráter na formação de nos

sas instituições políticas, ao tratar o brasileiro como individualista. Para 

o autor, isto influi diretamente em sua visão do que é público e do que é 

privado, fazendo com que estes laços familiares sejam observados dentro 

de sua atuação na esfera pública, gerando uma visão de tudo privatista, 

desprovido de qualquer preocupação com o outro, que não tenha com ele 

10 

Tradução livre: juiz municipal (juiz municipal) juiz de direito, procurador público (promotor público), 

chefe de polícia do distrito (delegado de polícia) e vários escritórios menores de agências centrais e provinciais. 

Os escritórios superiores incluem os do chefe da polícia provincial (chefe de polícia), presidente provincial e juiz 

do tribunal de apelação (desembargador). Depois de começar sua carreira política, cada pessoa avançou de acordo 

com uma combinação de personalidade, carisma, talento, laços matrimoniais, conexões familiares e oportunidades 

políticas.

 357

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qualquer tipo de ligação. Ao discorrer sobre os partidos políticos, comenta 

que

 Os partidos locais, como se vê, surgiam por meros motivos pes

soais: – eram sempre as ambições, as vaidades e as preocupa

ções de prestígio de família que decidiam da formação destas 

agremiações. Todos eles tinham um objetivo único: – procurar 

para si o apoio do Governador. Este era o centro de força da 

Província e, consequentemente, nas localidades (VIANNA, 

1982, p. 504-512).

 Machado de Assis, em seu conto “A teoria do Medalhão”, de 1891, 

reflete a sociedade do século XIX e destaca a importância dos laços na 

manutenção do status quo. Como conselho ao filho, o pai ensina que

 Essa é publicidade constante, barata, fácil, de todos os dias; mas 

há outra. Qualquer que seja a teoria das artes, é fora de dúvida 

que o sentimento da família, a amizade pessoal e a estima pú

blica instigam à reprodução das feições de um homem amado 

ou benemérito. […] Dessa maneira o nome fica ligado à pessoa; 

os que houverem lido o teu recente discurso (suponhamos) na 

sessão inaugural da União dos Cabeleireiros, reconhecerão na 

compostura das feições o autor dessa obra grave, em que a “ala

vanca do progresso” e o “suor do trabalho” vencem as “fauces 

hiantes” da miséria. No caso de que uma comissão te leve a 

casa o retrato, deves agradecer-lhe o obséquio com um discurso 

cheio de gratidão e um copo d’água: é uso antigo, razoável e 

honesto. Convidarás então os melhores amigos, os parentes, e, 

se for possível, uma ou duas pessoas de representação. Mais. Se 

esse dia é um dia de glória ou regozijo, não vejo que possas, de

centemente, recusar um lugar à mesa aos reporters dos jornais. 

Em todo o caso, se as obrigações desses cidadãos os retiverem 

noutra parte, podes ajudá-los de certa maneira, redigindo tu 

mesmo a notícia da festa (ASSIS, 2007).

 Como se pode notar, o autor revela o comportamento individualista, 

no qual este indivíduo, para ter sucesso, precisa priorizar as relações pes

soais – é uma tradição, e deve ser mantida: “o nome faz a pessoa”.

 358

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REVISTA

 Mesmo após a República, estas práticas permaneceram presentes, 

se readequando às novas relações de poder. As políticas de favores são uti

lizadas com frequência e vistas com normalidade, seja para obter cargos, 

privilégios, vantagens ou votos.

 Hoje, já se fala em neopatrimonialismo. Este, o da contemporanei

dade, que diz respeito não apenas ao Estado, mas a todos aqueles que 

vinculam interesses privados em detrimento do interesse público, que vai 

desde o cidadão que corrompe o guarda de trânsito, ao empresário que 

suborna o fiscal da Receita ou ao político que recebe dinheiro para votar 

um projeto de lei.

 A corrupção como pano de fundo. A lógica patrimonial na moderni

dade se confronta com a legitimação racional legal do poder, não na qual 

prevalece a separação entre o público e o privado. Desta forma, o patrimo

nialismo encontra dificuldade para legitimação em um plano maior. Mas 

nos lugares mais obscuros, ainda é prática comum e continua operando den

tro de todas as camadas da sociedade, inclusive na administração pública.

 Todas as tentativas de reforma aqui apresentadas tiveram um inimigo 

em comum: o fim do patrimonialismo. A instituição da burocracia, a tentati

va de implementação de Estado gerencial, a inserção da participação popu

lar nos processos decisórios foram formas de tentar acabar com a corrupção, 

f

 ilha do patrimonialismo.

 7 CONCLUSÃO

 Diante do panorama histórico apresentado, verificamos que o patri

monialismo brasileiro tem suas origens no Estado patrimonial português, 

e apesar de todas as transformações históricas e culturais, preserva sua 

característica fundamental, representada pela presença nos quadros buro

cráticos de um determinado estamento, e posteriormente classe, que rege 

e governa observando apenas seus próprios interesses, sem atentar para 

359

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as normas legais e à impessoalidade, valor fundamental no exercício do 

múnus público.

 Assim, o brasileiro construiu seu sistema de compreensão do poder 

político: opta por agir como pessoa, não como cidadão. Práticas como o 

coronelismo e o clientelismo, tão comuns no dia a dia do brasileiro nor

malizaram condutas imorais, e transformaram o “jeitinho brasileiro” em 

característica popular.

 O processo colonizatório e suas relações patrimoniais o perpetua

ram pelo Império e pelos primeiros anos da República, originando o apa

recimento de outras formas de poder baseadas no patriarcalismo – presen

te principalmente nos casos de casamentos entre os filhos dos senhores de 

engenho e dos funcionários da administração –, e no coronelismo. Com 

a revolução de 1930, passou-se a discutir reformas na administração pú

blica, tanto no que diz respeito ao funcionalismo, quanto à prestação dos 

serviços, buscando uma saída do modelo tradicional de administração. O 

estabelecimento do modelo burocrático weberiano, e depois o modelo de 

administração gerencial, esbarraram nas práticas neopatrimonialistas que 

surgiram, como o clientelismo, principalmente em razão do aumento da 

desigualdade e da influência dos grandes grupos econômicos na admi

nistração pública, que passaram a ter influência direta em seu processo 

decisório.

 Hoje, as práticas clientelistas são encontradas em uma nova esfera 

de poder, fundadas nas relações entre Estado e empresas (ex.: licitações), e 

utilizadas na grande maioria das vezes para mascarar as relações pessoais. 

Logo, não é o Estado o parceiro, mas aqueles que o personificam, como 

governadores, deputados, senadores.

 Desta forma, o patrimonialismo resiste, incrustado em nossa socie

dade e política. Deixam de ter caráter institucional as relações públicas, 

e passam a ter mais valor as relações interpessoais, permanecendo atua

lizado, o conselho que aquele pai, em pleno século XIX, deu ao filho: “o 

nome faz a pessoa”.

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 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019.

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 Rev. Controle, Fortaleza, v. 17, n.2, p. 334-363, jul./dez. 2019. A dissertação da autora  Flávia Carvalho Mendes Saraiva

Patrimonialismo é um conceito desenvolvido pelo sociólogo Max Weber que descreve uma forma de organização política e social onde não se distingue entre o público e o privado, levando o governante a tratar o Estado como seu património pessoal ou familiar. Práticas patrimonialistas incluem o nepotismo, o apadrinhamento político e o uso da máquina pública para benefício pessoal, dificultando o desenvolvimento social e económico ao prejudicar a gestão de recursos e o bem-estar coletivo. 

Características do Patrimonialismo

Falta de distinção entre público e privado:

As fronteiras entre os bens do Estado e os bens pessoais dos governantes tornam-se confusas, com o poder sendo exercido para benefício próprio. 

Dominação pessoal:

A autoridade estatal é fundamentada no poder pessoal do governante, que o utiliza para exercer controle sobre suas propriedades e sobre a sociedade. 

Uso da máquina pública para fins privados:

Em vez de priorizar o interesse público, o Estado é utilizado para beneficiar famílias, amigos e apoiadores do governante. 

Nepotismo e clientelismo:

Estas práticas, como a concessão de cargos a familiares e amigos (nepotismo) e a troca de favores (clientelismo), são comuns no patrimonialismo. 

Impedimento ao desenvolvimento:

O patrimonialismo prejudica o progresso social e económico, pois o uso ineficiente e corrupto dos recursos públicos impede o alcance do bem-estar coletivo. 

Origem e Contexto Histórico

Max Weber:

O conceito foi desenvolvido por Max Weber para analisar um modo específico de dominação social e política. 

Brasil colonial:

A estrutura do patrimonialismo está ligada à colonização portuguesa no Brasil, onde a administração das terras se baseava em laços pessoais e familiares, com os donatários tratando as terras como um patrimônio próprio.  Segundo a Mestra e Historiadora Sandra Lima, no Primeiro Período da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcântara Machado (FIAAM FAAM).

A legislação atualizada que rege a responsabilidade e o bloqueio de bens de dirigentes esportivos para ressarcir o clube ou credores é a Lei Geral do Esporte (Lei nº 14.597/2023). Ela substituiu as disposições antigas da Lei Pelé e do Profut sobre o tema

O Artigo 66 da referida lei detalha os mecanismos de desconsideração da personalidade jurídica e a responsabilização patrimonial dos gestores: 

"Art. 66. Os dirigentes de organizações esportivas, independentemente da forma jurídica adotada por estas, têm seus bens particulares sujeitos ao disposto no art. 50 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil).

§ 1º Os dirigentes de organizações esportivas que administrarem recursos públicos federais, além do disposto no caput deste artigo, respondem de forma solidária e ilimitada pelos prejuízos que causarem ao erário público.

§ 2º Os dirigentes de organizações esportivas respondem solidária e ilimitadamente pelos atos ilícitos praticados e pelos atos de gestão irregular ou temerária ou contrários às obrigações estatutárias, aplicando-se o disposto no art. 1.017 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil)." 

Principais pontos do texto legal:

Sujeição dos bens particulares: O patrimônio pessoal do administrador pode ser bloqueado judicialmente caso se comprove o abuso da personalidade jurídica (caracterizado por desvio de finalidade ou confusão patrimonial, conforme o Art. 50 do Código Civil).

Responsabilidade solidária e ilimitada: Em casos comprovados de atos ilícitos, gestão temerária ou irregular, ou infrações diretas ao estatuto do próprio clube, os dirigentes respondem pessoal e diretamente pelo ressarcimento dos prejuízos causados. Segundo o Site Oficial da Presidência da República .            

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