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. O poder pode ter origens econômicas, ideológicas ou políticas. A política opera sobre as esferas econômica e ideológica, buscando exercer influência sobre a sociedade como um todo.
O poder exercido através da política pode ser visto como legítimo quando há o consentimento das pessoas ou ilegítimo quando a força é usada sem concordância.
Em resumo, a política sem o poder não se realiza, pois o poder é o instrumento central para a organização e gestão da vida em sociedade, garantindo que um grupo ou indivíduo tenha a capacidade de impor ou influenciar as ações de outros. . Segundo o Sociólgo, Mestre e Doutor Cesar Portantiolo Maia, no Quarto Periodo da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (FIAAM FAAM).
Confira a dissertação do autor MANUEL FONTAINE CAMPOS
Natureza, origem e exercício do poder político
MANUEL FONTAINE CAMPOS
1 – A natureza do poder político.
Falar sobre a natureza do poder político, implica tentar definir o que é
o poder e, seguidamente, em que consiste o poder político.
O poder é um daqueles conceitos de fácil compreensão mas de defini
ção complexa. Talvez por isso, foi, ao longo dos tempos, objecto das definições
mais diversas. NORBERTO BOBBIO (1989: 232) distingue definições substan
cialistas, subjectivistas e relacionais do poder1, consoante o mesmo seja
identificado com uma coisa que se usa para adquirir outros bens2, com a
capacidade de um sujeito alcançar certos efeitos, ou com uma relação entre
dois sujeitos que implica a possibilidade de um deles obter do outro um com
portamento determinado3.
Uma definição mista, subjectiva e relacional, de poder social, é a de
RUTH ZIMMERLING (2005: 141) que o define como «a capacidade de obter
resultados desejados fazendo com que os outros se comportem como quere
mos»4. Como o poder político é subcategoria do poder social, essa definição é
adequada à sua explicitação, embora seja igualmente aplicável a outras sub
categorias como as de poder económico e poder ideológico. O poder económico
Escola de Direito do Porto da Universidade Católica Portuguesa. Comunicação
apresentada no Curso de Ética e Política organizado pela Fundação Spes e que
decorreu em Lisboa em 19 e 21 de Janeiro de 2009.
1Naturalmente, são possíveis outras classificações. RUTH ZIMMERLING (2005: 33
74), por exemplo, distingue definições sociológicas, filosóficas e económicas do con
ceito de poder.
2Assim, em 1651, THOMAS HOBBES define «o PODER de um homem» como «os
meios que tem no presente para obter qualquer Bem aparente no futuro» – THOMAS
HOBBES (1996: 62).
3Veja-se a definição de poder de ROBERT DAHL, como «relação entre actores, no
qual um induz os outros a agirem de um modo que de outra forma não agiriam» –
apud NORBERTO BOBBIO (1989: 232).
4Já MAX WEBER havia proposto uma definição mista de poder como «a capacidade
de impor a sua própria vontade numa relação social, mesmo contra resistência» -
apud RUTH ZIMMERLING (2005: 31). Sobre a definição de poder, cf., ainda, LUCAS
PIRES (1998: 40).
1
derivaria, numa perspectiva substancialista, da posse da riqueza. O poder
ideológico, da detenção do saber. O poder político, como veremos, do uso da
força5.
É possível distinguir-se o poder social da influência social. Esta con
siste na «capacidade de afectar as crenças de outros, i. e., o seu conhecimen
to ou as suas opiniões sobre o que existe ou deveria existir»6. Assim, esta
influência pode ser caracterizada como ideológica (científica, religiosa, lite
rária…). É claro que a existência de influência pode redundar, sobretudo se
houver consciência da mesma pelo sujeito que influencia, em poder social.
Será, então, poder ideológico.
O poder político consiste, originariamente, na possibilidade de impor
pela força, aos indivíduos membros de um grupo social (da cidade, ou polis),
a adopção de um determinado comportamento. Quando, na passagem da
Idade Média para a Idade Moderna, esse poder passou a ser exercido com
exclusividade (monopólio da coerção legítima - WEBER), dando origem ao
surgimento do Estado, recebeu o nome de soberania7. Na teoria geral do
Estado, apesar de críticas diversas8, tende a aceitar-se que o Estado só exis
te quando estão reunidos três elementos: um povo, um território e um poder
político soberano. O poder é soberano, na definição de JEAN BODIN, quando ésupremo a nível interno e independente a nível externo.
O exercício da força física consiste, porém, numa ultima ratio, sendo
primeiro utilizados outros meios: persuasão (propaganda), oferta de incenti
vos, ameaça de sanções… Deste modo, não ocorre frequentemente, para a
maioria dos cidadãos de um Estado moderno, confrontarem-se com o exercí
cio efectivo da força física por parte do Estado. Tal pode ocorrer se esse cida
dão for detido, se os seus bens forem executados e retirados à força da sua
5Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 236).
6RUTH ZIMMERLING (2005: 141).
7Caracterizando o poder político como o direito exclusivo de uso da força num
determinado território, cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 234-235). Para uma aproxima
ção sintética ao conceito de Estado, cf. GOMES CANOTILHO (2002: 89-91).
8Quanto a estas, cf. PAULO RANGEL (2002).
2
posse, etc.9. Apesar de tudo, a possibilidade de exercício da força física confe
re credibilidade à actuação do poder público e, portanto, contribui decisiva
mente para a sua eficácia10. De realçar ainda que, como se vê, o Estado usa
igualmente o poder económico e o poder ideológico, para além do poder espe
cificamente político.
Na intersecção entre o poder ideológico e o poder político encontra-se o
poder jurídico. A evolução histórica implicou, pelo menos no mundo ociden
tal, que a soberania tivesse uma expressão jurídica: a possibilidade de adop
tar actos jurídicos de autoridade. Trata-se de declarações que produzem uma
transformação na esfera jurídica dos destinatários (designadamente nos
seus direitos e obrigações) sem necessidade do seu consentimento11. O Direi
to, na verdade, passa a ser usado como instrumento de exercício do poder
político. Por outro lado, o Direito continha a virtualidade, que veio a ser
aproveitada no seguimento das revoluções liberais, de impor limites ao exer
cício do poder.
O poder político é, assim, um poder exercido sobre os elementos de um
grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera jurí
dica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de
forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ
zir resultados desejados pelos titulares do poder12.
9Com exemplos impressivos do exercício da força sobre os indivíduos sujeitos ao
poder de um Estado, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1134-1136).
10 Cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68-69).
11 Podem estar em causa normas ou actos não normativos. As normas jurídicas con
jugam as características da generalidade (os destinatários são definidos por recurso
a categorias amplas) e abstracção (destina-se a regular situações futuras típicas).
Os actos não normativos podem ser individuais, concretos, ou ambos.
12 O poder político, desta forma, encontra-se na conjugação de um poder jurídico
com um poder social fáctico. Neste sentido, REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 10-12 e 63)
considera que o Direito e o Estado «fazem parte um do outro como as duas faces de
uma medalha». No mesmo sentido, discutindo a relação entre o Estado e o Direito,
cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1143-1146). ZIMMERLING (2005: 254-260, 266) verifi
ca três pontos de contacto particularmente relevantes entre o poder jurídico e o
poder social fáctico: (i) por um lado, o objectivo do poder jurídico é o de condicionar
(restringir) o exercício dos poderes sociais privados e, para tal, precisa de se tradu
zir num efectivo poder social público; (ii) por outro lado, a fundamentação do poder
jurídico encontra-se em normas de competência, mas a fundamentação última des
tas, afastada a hipótese kelseneana da norma fundamental pressuposta, só pode
encontrar-se na efectividade de aplicação dessas normas, que, em última instância, 2 – A origem do poder político.
A questão da origem do poder político pode ser reconduzida a interro
gações múltiplas, relativas ao surgimento histórico desse poder, às funções
que desempenha, à sua legitimidade ou à determinação sociológica dos gru
pos que verdadeiramente o exercem.
Referir-nos-emos a duas questões: a da legitimidade e legitimação do
poder político, e a da função desse poder13.
a) A legitimação e a legitimidade do poder político.
Rigorosamente, nenhum regime político, ainda que não democrático,
pode subsistir duradouramente sem a obediência e, portanto, aceitação, da
maior parte da população14. A relação de poder é sempre, de algum modo,
consentida15. Esse consentimento pode exprimir-se em eleições ou, simples
mente, na não revolta contra um regime autocrático. A origem do poder polí
tico está, assim, em última instância, no consentimento (expresso ou tácito)
dos destinatários do poder em serem governados.
A sociologia procura explicar as razões dessa aceitação investigando o
modo de legitimação do poder, o que levou WEBER a distinguir o poder tradi
depende da existência de um poder social fáctico; (iii) finalmente, o exercício do
poder jurídico, e nomeadamente o conteúdo das normas, pode ser determinado por
poderes sociais de facto (v.g., lóbis) distintos dos titulares formais daquele poder. É
quanto a este último ponto que a autora salienta o papel, desempenhado pela
influência social, de «correia de transmissão» entre o poder social de facto e o poder
jurídico.
13 Quanto ao surgimento histórico do poder político, nomeadamente a sua diferen
ciação institucional relativamente ao exercício de outras funções, e bem assim
quanto ao surgimento do Estado na Idade Moderna como resultado de um processo
de centralização, concentração, territorialização e institucionalização do poder polí
tico, cf. PAULO RANGEL (2002). A questão de saber se a categoria «Estado» só pode
ser aplicada ao sistema político que emerge das ruínas da Idade Média é, no entan
to, controvertida. Para uma análise que parte de uma resposta negativa a essa
questão, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1156-1162). Discutindo a questão, cf. NOR
BERTO BOBBIO (1989: 223-231).
14 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71).
15 A antropologia parece ter chegado à mesma conclusão. É essa a conclusão que se
retira, nomeadamente, do estudo que Claude Lévi-Strauss fez sobre os índios Nam
bikwara: «o consentimento é […] a origem e o limite do poder» – cf. JEAN-PIERRE
COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 232). Sobre o estudo de Lévi-Strauss, cf., ainda,
JOSÉ GIL (1989: 76-77).
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cional, o poder legal-racional e o poder carismático16. Tais razões são apre
sentadas como meramente explicativas – trata-se de descobrir porque é que
o poder é aceite. Essas razões não implicam, assim, uma fundamentação
normativa, axiológica, ética, do poder vigente. O que não impede que tais
razões possam ser encaradas desse ponto de vista, que é o da legitimidade
do poder17.
Aqueles que procuram avaliar da legitimidade do poder político
entendem que este deve ser eticamente justificado. Na verdade, a questão da
legitimidade do poder político é diversa da da sua eficácia (de outro modo,
parafraseando S. AGOSTINHO, o que diferenciaria o poder estatal do poder
das máfias?). A ideia de legitimidade concretiza-se na formulação de um
padrão normativo que serve para avaliar o poder político vigente. A questão
é, agora, esta: deve o poder político ser aceite? Ou: o que justifica a as impo
sições desse poder?18 Assim, ao longo da história, foram sendo propostos
diversos princípios normativos de justificação do poder: legitimidade divina
(Deus) ou democrática (povo), dinástica (tradição) ou revolucionária (pro
gresso), ou da natureza (força ou razão)19. É conhecida, a este propósito, a
afirmação de Aristóteles que descreve o homem como um «animal político»,
com o que desde logo se inculca a ideia da natural participação do ser
humano na sociedade política e, correlativamente, natural submissão do
homem aos ditames do poder político. Esta concepção é acolhida depois por
autores cristãos como S. Agostinho e S. Tomás de Aquino. Concepção dife
rente é proposta por autores como Thomas Hobbes, Bento Espinoza, John
Locke, Immanuel Kant e Jean-Jacques Rousseau: a da origem contratual da
16 Sobre esta concepção, cf. JEAN-PIERRE COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 235
249).
17 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 243). Sobre a distinção entre o que chama de legi
timação ética (aquilo que referimos como legitimidade) e a legitimação sociológica,
cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71).
18 Vejam-se, a este propósito, as palavras iniciais da obra Do Contrato Social, de
Jean-Jacques Rousseau, em que o autor, de forma lapidar, apresenta como seu
objectivo, não o de explicar o surgimento histórico do poder político, mas o de des
cobrir em que circunstâncias poderá o mesmo ser legítimo – JEAN-JACQUES ROUS
SEAU (1966: 41).
19 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 239-242).
5
sociedade política, que radica a submissão dos indivíduos ao poder do Estado
num consentimento originário20.
Do conceito de legitimidade resultou uma certa concepção da obriga
ção política, do dever de obedecer ao comando do poder político: só existirá se
o mesmo for legítimo21 (embora, para S. TOMÁS DE AQUINO, o acto de desobe
diência esteja ainda condicionado a um cálculo quanto às suas consequên
cias).
Deste modo, e conjugando os conceitos de legitimação e legitimidade,
pode acontecer que um poder esteja legitimado mas não seja legítimo. Ou
vice-versa. Assim, para um partidário da legitimidade democrática, o facto
de num certo país existir uma ditadura que parece gozar da tolerância da
população será sinal da sua legitimação, mas não da sua legitimidade. Veri
fica-se, também por este exemplo, o carácter fáctico e verificável da legiti
mação e o carácter normativo e contestável da legitimidade.
Não se deve confundir legitimação e legitimidade democrática: esta
diz respeito aos processos formais de designação dos titulares do poder,
aquela à obediência concreta e generalizada dos destinatários do poder. No
entanto, é evidente que um poder legítimo do ponto de vista democrático é,
com grande probabilidade, um poder legitimado. Tal resulta de, desde logo,
em circunstâncias de sufrágio universal, o voto poder ser interpretado, não
só como intenção de designar os titulares do poder, mas também como acei
tação do poder a ser exercido. Por outro lado, o povo aceitará tão mais o
poder político vigente quão mais o considerar legítimo. Ora, nos Estados
democráticos, a ideia de legitimidade dominante na população tende a ser a
ideia da legitimidade democrática do poder político. Nesses Estados, a legi
timação é afirmada na sujeição periódica a eleições do grupo que conjuntu
ralmente ocupa o poder e ainda nas sondagens com que se expressa a solidez
do apoio popular.
Por outro lado, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimida
de não depende apenas da consagração de um procedimento democrático,
20 Para uma apreciação crítica das concepções expostas, cf. FREITAS DO AMARAL
(1983: 1162-1170).
21 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 242).
6
mas também do respeito de determinados princípios que asseguram o não
abuso do poder e a protecção dos direitos dos cidadãos – daí que se fale em
regimes liberais-democráticos. Estes princípios de legitimidade adquirem
força jurídica vinculativa através da sua consagração em Constituições.
b) A função do poder político
Um ponto que não pode deixar de ser referido, a propósito da origem
do poder político, é o do papel ou função desse poder22. Para que serve? O
poder político existe, antes de mais, porque se verificou ser historicamente
indispensável à imposição e manutenção da paz em sociedade. Um Estado
que não consiga garantir um grau mínimo de segurança interna torna-se
num «Estado falhado» e, portanto, deixa de existir como Estado. A garantia
da paz é, assim, o primeiro fim do Estado23, no sentido de que é aquele fim
cujo não cumprimento acarreta a própria destruição do Estado.
Todos os Estado adoptaram, ainda, como fim a administração da jus
tiça em sociedade, provavelmente pela sua ligação estreita à manutenção da
paz social. Na verdade, os tribunais e, depois, os tribunais do Estado, sur
gem historicamente como alternativa à realização da justiça «pelas próprias
mãos». Não é difícil compreender como esta podia colocar em causa a ordem
pública e, portanto, o fim primário do Estado.
A garantia da paz interna e externa e a administração da justiça
implicaram a instituição de serviços públicos policiais, militares, jurisdicio
nais e, ainda e compreensivelmente, fiscais. Ao longo da história os Estados
não se ficaram por este «Estado mínimo», acabando por prosseguir fins adi
cionais diversos que se podem resumir na expressão «bem-estar»: os Estados
tentam garantir o bem-estar dos governados24. É com a democratização do
poder político, sobretudo, que esta tendência se acentua.
Assim, uma das origens do poder político é esta: a existência de inte
resses públicos (ou «bens públicos») que exigem uma organização dotada do
22 Não se confunda este sentido de função com aqueloutro em que se exprimem
diversas formas de exercício do poder político (função legislativa, função executiva,
função jurisdicional….).
23 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68).
24 Cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1140-1143).
7
monopólio da coerção legítima para poderem ser prosseguidos ou fornecidos.
A legitimação dos Estados resulta, em parte, daqui: da capacidade demons
trada de proverem à satisfação desses interesses, ao fornecimento desses
bens. Na verdade, tem de reconhecer-se que, em grande medida, a manuten
ção do apoio popular depende da eficácia da acção política na consecução dos
interesses públicos ou, pelo menos, no convencimento da opinião pública
desse facto.
Deste modo, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimação,
em cada momento, do poder político em exercício depende, simultaneamen
te, da legitimidade e da eficácia do exercício do poder. O poder político legi
tima-se pela designação, directa ou indirecta, dos seus titulares através de
eleições, pelo respeito dos princípios do Estado de Direito e pela garantia
mínima da paz social, da administração da justiça e do bem-estar da popula
ção25 26.
3 – O exercício do poder político
Definimos poder político como o «poder exercido sobre os elementos de
um grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera
jurídica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de
forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ
zir resultados desejados pelos titulares do poder». Dissemos que o Estado,
para além do poder especificamente político, usa igualmente o poder econó
mico e o poder ideológico. Finalmente, afirmámos que «nos Estados ociden
tais contemporâneos, a legitimação, em cada momento, do poder político em
exercício depende, simultaneamente, da legitimidade e da eficácia do exercí
cio do poder».
As questões que se colocam seguidamente são as de saber quem exer
ce o poder politico e como é que o mesmo é exercido.
25 Considerando que a justificação do Estado resulta da agregação de diferentes
legitimidades (condição para o desenvolvimento da personalidade, ordem de protec
ção e paz, e legitimidade democrática), cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 150).
26 Nos Estados federais e nas associações de Estados (como a União Europeia), a
sua legitimidade depende, ainda, da representação dos interesses dos Estados fede
rados ou Estados-membros.
8
a) Quem exerce o poder?
O poder é exercido, naturalmente, pelos seus titulares. Mas quem são
os titulares do poder político? A nossa Constituição afirma o princípio da
soberania popular, do qual decorre que o povo é o detentor da soberania.
Ora, a soberania é o poder político exercido com supremacia e independência
sobre o povo contido num território. Assim, o povo é, ao mesmo tempo, sujei
to e súbdito do poder político, o que já tinha sido prognosticado por Rous
seau. Mesmo nos regimes não democráticos, o consentimento do povo é con
dição do exercício do poder. Isto se aceitarmos como boa a asserção de que,
em geral, o poder político só é eficaz se obedecido e só é obedecido se for acei
te ou, pelo menos, tolerado, pelo povo.
Mas a nossa Constituição afirma também o princípio da democracia
representativa, com o que se quer significar que o poder é exercido, não
directamente pelo povo (democracia directa), mas por seus representantes27.
No nosso sistema, e reportando-nos agora apenas ao Estado, os representan
tes do povo exercem apenas parte do poder político. O povo só elege os depu
tados da Assembleia da República e o Presidente da República, sendo que os
titulares dos outros órgãos de soberania (Governo e Tribunais) são nomea
dos. Os titulares dos órgãos de soberania são os políticos. Isto com a excep
ção dos titulares da maior parte dos tribunais, que exercem a magistratura
no regime de carreira, e que podem ser assimilados, para este efeito, a fun
cionários públicos. Adicionalmente, como a função judicial é, normalmente,
uma função de declaração da lei na resolução de litígios, de carácter executi
vo, é suficientemente diferente das funções exercidas (nomeadamente a fun
ção política, seja ela governativa ou legislativa) pelos outros órgãos de sobe
rania para legitimar um tratamento diferente.
Este tratamento diferente não implica a conclusão de que os juízes
não exercem o poder político. Os órgãos jurisdicionais e os órgãos adminis
trativos asseguram aquela parte fundamental do poder político que se con
27 É certo que os referendos (locais, regionais ou nacionais) estão previstos constitu
cionalmente, mas constituem a excepção, e não a regra, no exercício do poder. O
mesmo se diga da hipótese em que, nas freguesias com pouca população, todos elei
tores são automaticamente membros da Assembleia de Freguesia.substancia na imposição pela força das determinações contidas em actos com
valor jurídico. Ao fazerem-no, não efectuam nenhuma escolha política fun
damental, limitando-se normalmente a executar escolhas anteriores conti
das em actos legislativos ou em actos políticos. Por isso, para efeitos da aná
lise que empreendermos de seguida, vamos agrupá-los na categoria dos
burocratas. Assim, enquanto os políticos exercem o poder político através
do desempenho da função política (governativa ou legislativa), os burocratas
exercem-no por intermédio da prática da função executiva (jurisdicional ou
administrativa).
Desta forma, o povo (nomeadamente os eleitores), os políticos e os
burocratas participam no exercício do poder político. Questão diferente, e
que não aprofundaremos para já, é a de saber quem é que possui poder eco
nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder
político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e, dessa forma,
possa condicionar o exercício do poder político. Pensamos em indivíduos ou
grupos que pela sua influência social (científica, religiosa, artística, despor
tiva) conseguem modificar a mundividência dos detentores do poder político
e, portanto, alterar a forma como agem, inclusive no exercício das suas fun
ções. Pensamos igualmente em grupos que, pelo seu poder económico, conse
guem produzir os mesmos efeitos. Assim, a titularidade jurídico-formal do
poder político não corresponde necessariamente à sua detenção real.
b) Como é o poder exercido?
A questão relativa ao modo do exercício do poder pode ser objecto de
uma resposta que faça o elenco dos actos nos quais o mesmo se concretiza:
actos jurídicos e não jurídicos; e, quanto aos primeiros: leis constitucionais,
convenções internacionais (tratados, acordos), leis ordinárias (lei, decreto
lei, decreto legislativo regional), regulamentos (decretos regulamentares,
portarias), actos jurisdicionais (sentenças, acórdãos), actos administrativos
(licenças, autorizações, subvenções), contratos administrativos, etc..
Mas a questão que nos parece mais interessante de abordar nesta
sede é outra: quando os eleitores, os políticos e os burocratas exercem o
10
poder político, fazem-no tendo em vista o bem comum, ou o bem próprio?
Este problema está ligado ao da legitimidade, mas também ao da legitima
ção do poder. Normalmente, entende-se que só é legítimo o poder exercido
em prol do bem comum. Esta é concepção que remonta, pelo menos, a Platão
e Aristóteles, na sua taxonomia das formas de governo, em que as corrompi
das são aquelas em que os governantes prosseguem o interesse próprio
(tirania, oligarquia, democracia), e as virtuosas aquelas em que os mesmos
prosseguem o interesse público (monarquia, aristocracia, república).
Já por esse exemplo da antiguidade se percebe o simplismo de um
entendimento da actuação das autoridades públicas que se bastasse com a
asserção de que, sendo o fundamento filosófico e jurídico-positivo (constitu
cional) da sua existência a prossecução de interesses públicos, tais autorida
des, e nomeadamente os titulares de cargos públicos, efectivamente prosse
guem ou visam prosseguir esses interesses. Desse ponto de vista, pouco res
taria a acrescentar a uma análise que identificasse as formas mais adequa
das, em cada circunstância, de prossecução dos interesses públicos, e que
permitiria preencher de conteúdo os actos jurídico-públicos formais atrás
assinalados28.
Um entendimento interessante e alternativo destas questões é forne
cido pela análise económica da actividade política. Iniciada pela escola da
Public Choice29e continuada pela chamada Political Economy, trata-se de
entender a actuação dos votantes, dos políticos e dos burocratas à luz dos
mesmos pressupostos com que se procura compreender a actuação dos pro
dutores e consumidores no mercado. Nos diversos casos, os agentes são con
frontados com escolhas e actuam de forma a maximizar o interesse pró
prio30, respondendo a incentivos resultantes, nomeadamente, do contexto
28 «Antes da entrada da escolha pública na arena, os economistas estava habituados
a prescrever as acções que um ditador benevolente deveria adoptar quando […]
encontrasse uma falha de mercado devida a externalidades, assimetrias de infor
mação, e coisas semelhantes» (t.n.) – cf. SUSANNE LOHMANN (2008).
29 Sobre a relevância histórica desta escola, cf. EKELUND/HÉBERT (1997: 531-554).
30 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
11
legal-institucional31 32. Trata-se de pressupostos realistas, e que evitam,
inclusivamente, assumir o carácter esquizofrénico da personalidade desses
agentes: que, quando actuam no mercado, prosseguem «egoisticamente» o
seu interesse próprio e, quando actuam politicamente, prosseguem «altruis
ticamente» o interesse público33.
No que diz respeito aos eleitores, a presunção de que procuram maxi
mizar o interesse próprio quando votam, adicionada à consciência de que
cada voto individual não é decisivo na determinação dos resultados eleito
rais, leva à conclusão de que os votantes não vão procurar estar muito bem
informados quanto às questões que estão em jogo e que podem receber res
postas alternativas, consoante o sentido do voto popular no seu conjunto.
Como diz ANTHONY DOWNS «[e]m geral, é irracional estar bem informado
sobre a política porque os baixos rendimentos resultantes da informação
simplesmente não justificam o seu custo em termos de tempo e outros recur
sos escassos» (t. n.)34.
Ao mesmo tempo, os votantes estarão um pouco melhor (mas não mui
to) informados em duas circunstâncias: no que diz respeito a questões políti
cas relativas à sua ocupação profissional (ex.: política de justiça, no caso de
advogados, juízes, etc.)35 e relativamente a questões em que estão envolvidos
grupos de interesses (lóbis) que promovem propaganda sobre as mesmas. O
mesmo efeito, algo atenuado, parece aplicável aos políticos quando actuam
como votantes (o que sucede, por exemplo, com os membros de assembleias
parlamentares) 36.
31 Cf. BESLEY/PERSSON (2008). A Political Economy distingue-se da escola da Public
Choice por recorrer, adicionalmente, à teoria macroeconómica das expectativas
racionais e à teoria dos jogos. Sobre as raízes da Political Economy, cf. PERS
SON/TABELLINI (2000: 1-4). Note-se que a expressão Political Economy (que tradu
ziremos por Economia da Política) não pode ser confundida com o antigo termo
Economia Política, relativo à ciência económica em geral, e que parece ter sido
substituído no século XX pelo termo mais abrangente Economia (Economics) – cf.
GROENEWEGEN (2008).
32 Sobre a racionalidade e outros pressupostos da actuação dos agentes no “merca
do” político, cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 13, 18, 20, 30-39).
33 Cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 20).
34 ANTHONY DOWNS (1958: 258-259).
35 Cf. ANTHONY DOWNS (1958: 258-259).
36 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
Quanto aos partidos em que os políticos estão agregados, parte-se do
pressuposto que funcionam como empresas. De forma a atingir os seus fins
privados, propõe as políticas necessárias à obtenção de mais votos, pois ape
nas dessa forma chegarão ao poder. Os políticos, como procuram ser eleitos,
ou reeleitos, apresentam as respectivas propostas políticas ou votam num
determinado sentido no parlamento tendo em conta aquilo que pensam que
os eleitores vão recompensar, e não aquilo que efectivamente consideram
mais adequado. Na medida em que os eleitores não estão bem informados
quanto às questões em jogo, resultam daí políticas menos adequadas. De
todo o modo, se entendermos que uma política democrática é aquela corres
pondente aos desejos dos eleitores, as políticas resultantes podem ser assim
qualificadas37.
Por outro lado, prosseguindo o seu interesse próprio, os políticos pro
curarão apropriar-se de rendimentos em detrimento dos eleitores (por
exemplo, aumentando os seus vencimentos, incrementando o financiamento
dos partidos, aceitando subornos, etc.), gerando o que a literatura económica
apelida de agency problem38. A investigação teórica mais recente parece
apontar no sentido de que a competição eleitoral introduz algum efeito dis
ciplinador sobre essa apropriação de rendimentos39. Ainda assim, tal inves
tigação, com algum apoio experimental, apoia a ideia de que as regras elei
torais vigentes condicionam a amplitude da apropriação do rendimento: ela
é menor quanto maiores forem os círculos eleitorais (no sentido de serem
eleitos mais representantes), e quando os eleitores podem escolher, a partir
da lista de candidatos de um partido, aquele que preferem. Uma outra hipó
tese que encontra alguma corroboração empírica é a de que a separação de
poderes, nomeadamente a separação entre o poder de aprovar impostos e o
poder de decidir a realização de despesas (vigente nos regimes presidenciais,
37 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
38 Este problema pode impedir, por exemplo, a adopção de políticas reformadoras,
na medida em que as mesmas ponham em causa a apropriação de rendimentos
pelos políticos que ocupam o poder – cf. SHARUN MUKAND (2008).
39 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 69).
13
por contraposição com os regimes parlamentares), diminui a apropriação de
rendimentos, por criar conflitos de interesses entre políticos40.
A Escola da Escolha Pública analisou de acordo com o mesmo método
a actuação dos burocratas, mas por motivos de tempo não nos vamos referir
a essa investigação.
Uma das conclusões que se pode retirar do que se disse é a seguinte: é
mais realista (no sentido de ser mais explicativa) a visão da política que par
te do princípio de que os seus intervenientes prosseguem interesses pró
prios, e não o interesse geral. Ao mesmo tempo, a moldura institucional em
que esses intervenientes agem condiciona o seu comportamento, e pode pro
piciar que a prossecução do interesse próprio se faça, simultaneamente, em
benefício do interesse geral. Nas palavras de TORSTEN PERSSON e GUIDO
TABELLINI, «um desenho constitucional apropriado pode ajudar a alinhar os
interesses de políticos oportunistas com os dos votantes»41.
Colocámos há pouco a questão de saber quem é que possui poder eco
nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder
político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e que, dessa
forma, possa condicionar o exercício do poder político. Uma resposta clássica
consiste na identificação dos grupos de pressão ou lóbis como detentores de
influência e, logo, poder ideológico, e como detentores de poder económico.
Ora, uma parte muito interessante da análise económica debruçou-se
sobre a lógica da acção colectiva, em moldes a permitir perceber em que
medida é que os lóbis são criados. MANCUR OLSON42 questionou a asserção
intuitiva de que grupos de pessoas com interesses comuns se associam para
prosseguir esses interesses. Nomeadamente, questionou se isso se verifica
sempre, ou se é possível estabelecer diferenças entre grupos, de tal modo
que se conclua que, nalguns casos, as pessoas se associam e procuram em
40 Cf. BESLEY/PERSSON (2008), PERSSON/TABELLINI (2000: 226).
41 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 226). Era já esse o objectivo original dos cultores
da Escolha Pública: a de descobrir «a constituição sob a qual as actividades do mer
cador político podem ser […] reconciliadas com os interesses de todos os membros
do grupo social» – JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 23 e, ainda, 27).
42 Cf. MANCUR OLSON (1971). Veja-se, ainda, MANCUR OLSON (2008).
14
grupo prosseguir o seu interesse colectivo e, noutros casos, tal não sucede. O
problema, como se adivinha, é que quando um grupo se associa, pode consti
tuir-se em grupo de pressão, em lóbi. Os grupos que não se associam não
exercem qualquer pressão, enquanto grupo, sobre o poder político. Natural
mente, resulta que os interesses dos grupos activos serão objecto de uma
atenção superior do poder político e, até, da opinião pública (em virtude de
actos de propaganda por parte do lóbis), e os interesses dos grupos passivos
serão deixados para segundo plano43. Não se verifica, portanto, um equilí
brio entre grupos de interesses que permita a conclusão de que, no fim,
ouvidos todos os interesses em presença, os políticos adoptam uma decisão
ponderada, mais próxima do interesse público44. Por outro lado, o problema
é agravado pelo facto de os grupos passivos ou desorganizados serem aque
les que agrupam mais pessoas. Na verdade, os lóbis são grupos constituídos,
tendencialmente, por poucos elementos (p. ex.: associações industriais secto
riais45). Os grupos desorganizados incluem, nos exemplos de OLSON, os tra
balhadores rurais migrantes, os que executam trabalho intelectual («white
collar»), os contribuintes, os consumidores…46.
Porque é que isto sucede? Porque é que os grandes grupos não se
organizam e deixam, dessa forma, que os seus interesses sejam preteridos
em favor dos interesses dos pequenos grupos? Porque é que estas minorias
suplantam frequentemente essas maiorias? 47
OLSON parte do princípio de que a decisão de cada indivíduo se asso
ciar com outros que façam parte do mesmo grupo é uma decisão racional,
baseada num cálculo quanto às vantagens e inconvenientes dos dois termos
43 OLSON fala dos «grupos esquecidos», que «sofrem em silêncio» – MANCUR OLSON
(1971: 165).
44 Referindo-se, por isso, ao resultado da luta política dos grupos sociais como assi
métrico, cf. MANCUR OLSON (1971: 127).
45 OLSON realça o facto de a comunidade de negócios no seu conjunto não se encon
trar bem organizada, o que coincide com a sua teoria, visto que se trata de um gru
po muito grande. Esse facto permitiria explicar, p. ex., a existência de isenções fis
cais variadas e outros benefícios dirigidos a indústrias particulares, e o insucesso
na adopção de medidas que beneficiam as empresas no seu conjunto – cf. MANCUR
OLSON (1971: 141-148).
46 Cf. MANCUR OLSON (1971: 166).
47 Cf. MANCUR OLSON (1971: 128).
15
da alternativa: aderir ou não aderir à associação. O indivíduo aderirá se
concluir que as vantagens superam os custos da participação48. Adicional
mente, o grupo organizado prossegue interesses do grupo no seu conjunto,
objectivos comuns, e não interesses de apenas algum ou alguns membros.
Utilizando o jargão económico, OLSON considera que a função de qualquer
organização, maxime do Estado, é o fornecimento de bens públicos49. O pro
blema é que, quando o grupo organizado em associação (ex.: sindicato) forne
ce o bem público (ex.: a garantia de melhores condições de segurança no pos
to de trabalho), todos os elementos do grupo (os trabalhadores daquela
empresa ou daquele sector de actividade) vão usufruir do mesmo, sejam ou
não membros activos da associação (trabalhadores sindicalizados). Ora, se
todos têm interesse no bem público, não há um interesse comum em pagar
os custos do fornecimento desse bem (ex.: quotas do sindicato)50. Se está em
causa um grupo pequeno, sucede muitas vezes que o custo em que tem de
incorrer um elemento desse grupo é inferior ao benefício que resulta, para
ele, do fornecimento do bem público. Assim, pode-se presumir que o bem
público há-de ser fornecido, sem que o grupo se tenha sequer de organizar.
Em grupos intermédios, em que nenhum indivíduo pode suportar a totalida
de do custo desse fornecimento, mas em que a contribuição de cada um para
os custos não é negligenciável, o resultado é indeterminável, sendo que o
fornecimento depende da constituição do grupo em organização. Mas quando
48 OLSON (1971: 64-65) argumenta que as conclusões a que chega, pelo menos quan
to aos grupos grandes, se mantêm mesmo que não se assuma que os indivíduos
prosseguem o seu interesse próprio. Basta assumir-se a racionalidade de compor
tamento dos indivíduos quando efectuam escolhas: a «teoria é geral, no sentido de
que […] pode ser aplicada sempre que haja indivíduos racionais interessados num
objectivo comum» – cf. MANCUR OLSON (1971: 159). No entanto, o próprio autor
admite que a sua teoria pode não ser suficientemente explicativa quanto a grupos
filantrópicos e grupos religiosos.
49 Cf. MANCUR OLSON (1971: 7, 15). Os bens públicos caracterizam-se pela sua não
exclusividade – é impossível restringir o respectivo uso àqueles dispostos a pagar
para o efeito –, e não rivalidade – o respectivo uso por alguém não diminui a quan
tidade disponível para os restantes. Tais características impossibilitam o seu regu
lar fornecimento no mercado. Por isso, é indispensável o seu fornecimento por gru
pos organizados. Exemplos clássicos são os da defesa nacional, da radiodifusão ou
da instalação de faróis na costa marítima. DAVID MYATT (2008) argumenta que a
teoria de Olson não é válida para bens públicos puros, mas apenas para bens públi
cos em que haja alguma rivalidade.
50 Cf. MANCUR OLSON (1971: 21).
estão em causa grupos grandes, constituídos por muitos elementos, a contri
buição que pode ser dada por cada elemento é negligenciável, face à totali
dade do custo a suportar pelo grupo organizado, pelo que a sua saída não
terá um efeito notável, nem provocará qualquer reacção. Assim, um indiví
duo que racionalmente maximize o interesse próprio, preferirá não partici
par activamente na organização do grupo, visto que deixa de ter o custo
associado a essa participação, continuando a ter os benefícios que resultam
do fornecimento do bem público. Só que daí resulta que o grupo não se vai
organizar e, portanto, o bem público não vai ser fornecido51.
A única forma de grupos grandes conseguirem organizar-se, para for
necer o bem público aos seus elementos, consiste em fornecer incentivos
(negativos ou positivos) aos indivíduos para que se associem. Por exemplo, a
existência de uma lei que imponha a inscrição na associação (e o respectivo
pagamento de quotas) por todos os membros do grupo (como sucede com cer
tas classes profissionais). Ou a concessão pela associação de benefícios aos
seus membros, de que os restantes elementos do grupo não possam benefi
ciar (ex.: os seguros de saúde oferecidos por certos sindicatos)52. Portanto, a
explicação para a existência de grupos grandes efectivamente organizados
está no facto de existirem estes incentivos adicionais.
Mais uma vez, a aplicação do método da ciência económica a um
fenómeno social demonstrou ter poder explicativo (as conclusões a que chega
coincidem aproximadamente com a realidade existente). Ao mesmo tempo,
alerta para formas de se ultrapassar desvantagens da situação existente, do
ponto de vista democrático e da prossecução do interesse público, permitindo
a formulação de recomendações, quer aos grupos grandes (para que se cons
tituam em organização, devem oferecer incentivos individuais aos seus
membros), quer ao próprio Estado (se está interessado em que os grupos
51 Cf. MANCUR OLSON (1971: 33-50).
52 Cf. MANCUR OLSON (1971: 51). De notar que esses incentivos podem ser de natu
reza não económica: a pressão social, a moral individual. No entanto, deve também
assinalar-se que esse tipo de incentivos, e sobretudo o primeiro, funcionam sobre
tudo nos pequenos grupos, o que constitui mais uma razão que permite compreen
der porque é que os mesmos se organizam e prosseguem os seus interesses, ao
invés do grande grupo – cf. MANCUR OLSON (1971: 60-63).grandes se organizem, deve impor a inscrição obrigatória dos seus elementos
como membros).
Em geral, penso que podemos chegar a uma conclusão: o entendimen
to de que a política não obedece a determinados padrões éticos deve levar
nos a procurar as razões desse facto e, sobretudo, os remédios para o mesmo,
não exclusivamente na consciência individual dos intervenientes, mas tam
bém nas estruturas constitucionais e legais que enformam a actuação dos
mesmos. Acontece o mesmo com outros fenómenos sociais. Assim, podemos
procurar a razão das mortes na estrada na falta de consciência cívica dos
condutores. Mas verificamos que alterações efectuadas na infra-estrutura
rodoviária resultam, por vezes, em acentuados decréscimos dos sinistros. O
desafio é, assim, o de descobrir que alterações da estrutura político
institucional resultam no decréscimo da sinistralidade ética.
18
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Politica pode ser definida pela capacidade de influenciar ou controlar o comportamento de outros, e o exercício do poder a manifestação dessa capacidade. Essa relação abrange desde a gestão de instituições do Estado, como em democracias, até as dinâmicas de negociação e decisão em contextos mais amplos, como as relações sociais e familiares. O exercício do poder pode envolver diferentes formas de domínio e influência, variando a sua natureza e os seus objetivos, sendo a política o campo de disputa e administração desses poderes.
pode ser entendida como o processo de tomada de decisões em sociedade, gestão e administração de estados, e a própria busca e exercício do pode
refere-se à capacidade de influenciar, controlar ou forçar outros a agir ou deixar de agir de determinada maneira, muitas vezes através do uso da força ou do domínio.
O exercício do poder não se restringe a políticos ou ao Estado, mas ocorre em qualquer espaço onde há disputa por influência, como em uma casa, um parque ou no cenário internacional, onde os estados exercem a política de poder (Machtpolitik).
A política se manifesta no ato de postular, influenciar ou determinar condutas de outros indivíduos e grupos, seja pela negociação, persuasão, ou coerção.
Em regimes democráticos, o poder é legitimado pela população, o que confere à participação cidadã uma importância crucial nas decisões políticas.
A política, ao mesmo tempo que pode ser a forma de alcançar o bem-estar social, também carrega as contradições da vida em sociedade e a disputa por poder, que envolve uma relação de mando e comando.
O estilo de mando e a forma de exercer o poder influenciam diretamente a liberdade dos indivíduos e o tipo de igualdade que se pretende construir no Estado.
Patrimonialismo é um conceito desenvolvido pelo sociólogo Max Weber para descrever um sistema de organização política e administrativa onde não há distinção entre o público e o privado, o poder estatal é exercido com base no poder pessoal do governante ou grupo, e os interesses privados prevalecem sobre os públicos. Essa prática resulta na apropriação dos bens e funções do Estado por interesses pessoais e familiares, caracterizando um governo que se confunde com o património particular dos que o administram.
Características principais do patrimonialismo:
Não há separação entre público e privado:
As ações e o património do Estado são vistos como extensão do património pessoal do governante ou de um grupo.
Predomínio do interesse privado:
Os interesses e privilégios de uma elite pessoal (ligada ao governante) sobrepõem-se aos interesses da coletividade e do bem público.
Relações pessoais sobre impessoalidade:
As relações de amizade, parentesco e clientelismo são mais valorizadas do que o mérito e a impessoalidade na gestão pública.
Apropriação dos cargos e recursos públicos:
Cargos e funções públicas são distribuídos com base em laços pessoais e familiares, e não por mérito ou qualificação.
Origem e contexto:
O conceito foi desenvolvido por Max Weber para descrever monarquias e repúblicas pré-modernas, mas suas manifestações persistem em diferentes formas ao longo da história.
No Brasil, a prática tem raízes históricas desde o período colonial, onde a colônia era vista como propriedade do rei, e se manifestou em formas como o coronelismo na República Velha, que transformava o domínio político numa extensão da fazenda pessoal.
Consequências:
O patrimonialismo enfraquece as instituições democráticas, a representatividade e a eficiência da administração pública.
Estimula a corrupção, a criação de cabides de emprego e o inchaço da máquina pública para acomodar grupos de interesse.
Patrimonialismo no Brasil é a fusão entre o público e o privado, onde o poder e os recursos do Estado são utilizados para fins particulares, como o benefício próprio, de aliados ou de grupos ideológicos. Essa prática tem raízes históricas profundas na colonização portuguesa, legando ao país um sistema onde a administração pública e os interesses pessoais se confundem, e a distinção entre o que é do governo e o que é do indivíduo se torna praticamente inexistente.
Origens e características do patrimonialismo no Brasil:
A forma como o Estado colonial se organizou, com a concessão de terras e poderes aos senhores feudais, estabeleceu uma prática onde a distinção entre o público e o privado inexistia .
A vinda da corte portuguesa em 1808 resultou na necessidade de acomodar um grande número de pessoas, levando à criação de cargos públicos para alocar membros da corte e justificar seus ganhos, configurando um inchaço da máquina pública.
A característica central do patrimonialismo é a mistura de bens e interesses públicos com os do político, que passa a considerar a administração como seu próprio patrimônio.
A forma de acesso a cargos públicos é, muitas vezes, inacessível por mérito e privilegiada para pessoas do círculo pessoal do governante ou de grupos específicos, em detrimento da meritocracia.
O patrimonialismo no Brasil contribui para a corrupção, a formação de redes de compadrio e o uso das instituições estatais para interesses privados, enfraquecendo a democracia e a eficiência do Estado.
Confira abaixo a dissertação do autor dos autores Janaína Rigo Santin1 e Anna Gabert Nascimento2
PATRIMONIALISMO NA GESTÃO PÚBLICA: O
CASO DO BRASIL
Janaína Rigo Santin1
Anna Gabert Nascimento2
Resumo: A pesquisa faz uma abordagem histórica da prática do
patrimonialismo na administração pública brasileira, a fim de
verificar se a crise política atual pode ser fruto de um histórico
de má gestão e de corrupção no trato com a coisa pública no
Brasil, somado ao desinteresse de grande parte da população
com as questões públicas e/ou coletivas. O artigo visa relacionar
as práticas patrimonialistas reproduzidas historicamente com a
crise política e econômica atual, as quais estão presentes em to
dos os âmbitos do pacto federativo (Município, Estado e União).
Entende-se que para superar este estado de coisas é preciso o
engajamento massivo da população nas questões públicas, par
ticipando ativamente da política, em especial em âmbito local,
bem como na exigência de maior transparência nas ações dos
governantes, a fim de fortalecer a fiscalização e o controle so
cial.
Palavras-Chave: Prestação de Contas, Patrimonialismo, Admi
nistração Pública, Burocracia.
PATRIMONIALISM IN PUBLIC MANAGEMENT: THE
1Pós- doutorado em Direito pela Universidade de Lisboa (Bolsa CAPES). Doutora
em Direito UFPR. Mestre em Direito pela UFSC. Advogada e professora do Mestrado
em Direito e do Doutorado em História da UPF. Professora da faculdade de Direito
da UCS. Professora Visitante do Mestrado em Direito da Universidade Agostinho
Neto, em Luanda, Angola.
2Estudante da Graduação do Curso de Direito da Universidade de Passo Fundo. Bol
sista de iniciação científica FAPERGS.
Ano 5 (2019), nº 6, 1157-1178
_1158________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
BRAZILIAN CASE
Abstract: This research takes a historical approach to the prac
tice of patrimonialism in the Brazilian public administration, in
order to verify if the current political crisis is the result of a his
tory of mismanagement and corruption in dealing with public in
Brazil, coupled with the disinterest of part of the population with
public and/or collective issues. The article aims to relate the re
produced patrimonial practices with the current political and
economic crisis, which is present in all areas of the federative
pact (Municipality, State and Union). It is understood that over
coming this state requires the massive engagement of the popu
lation around public management by demanding greater trans
parency from the rulers in order to strengthen supervision and
social control.
Keywords: Accountability, Patrimonialism, Public administra
tion, Bureaucracy.
INTRODUÇÃO
O
quadro de incertezas políticas e econômicas iden
tificado em grande parte da gestão pública brasi
leira neste limiar do século XXI coloca em evi
dência algumas falhas históricas na condução da
coisa pública, tanto por órgãos da administração
direta quanto por entes da administração indireta e seus servido
res. Práticas clientelísticas, costumeiramente presentes nas rela
ções público-privado, acabam por reduzir a receita financeira
disponível para garantir, por meio de políticas e serviços públi
cos, a efetividade de tutelas constitucionais, especialmente aque
las previstas como direitos sociais.
Infelizmente, criou-se um sentimento popular de que o
clientelismo e a apropriação privada da coisa pública são
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1159_
práticas presentes exclusivamente do período recente da história
do país, a partir da redemocratização e da proibição da censura.
Todavia, em verdade, esses atos de conduta indevidos estão evi
denciados na política desde o período colonial brasileiro, per
passando por diversas formas e modelos de gestão, grupos e par
tidos políticos. Em verdade, o que se tem pós Constituição Fe
deral de 1988 é uma imprensa livre e um aprimoramento da au
tonomia dos órgãos de controle, o que acaba por revelar práticas
patrimonialistas e clientelistas que são históricas, mas que, atu
almente, estão sendo desveladas e muitas delas punidas.
Assim, a presente pesquisa visa problematizar as práticas
históricas de malversação e apropriação privada da coisa pú
blica, bem como do patrimonialismo e seus correlatos, como o
coronelismo, o filhotismo, o mandonismo, o clientelismo, o em
preguismo e o nepotismo. Trata-se de uma forma de conduzir a
coisa pública que acompanha os diversos contextos históricos do
país, sempre reinventando-se, perpassando e permanecendo pre
sente até os dias atuais.
Por conseguinte, buscar-se-á investigar possíveis solu
ções para superar este tipo de conduta, a partir da participação
popular em sentido amplo e estrito, bem como do fortalecimento
das instituições de controle sobre as instituições públicas. A pes
quisa é de revisão bibliográfica, a partir dos métodos histórico e
lógico-dedutivo, na partir da hipótese de que a atual crise polí
tica, econômica e institucional do Brasil advém de um grande e
longo processo histórico de apropriação privada da coisa pú
blica, que perdura desde o período colonial, permanece e se rein
venta até os dias atuais.
1.
PATRIMONIALISMO: CONCEITOS E ABORDA
GENS HISTÓRICAS.
É notório que há problemas com a gestão do país, devido
à malversação do dinheiro público e à corrupção, fatores estes
_1160________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
somados à grande crise e recessão que vem se alastrando por
diversos governos neste limiar do Século XXI. O Brasil passou
por diversos modelos de administração pública em sua história.
Logo na época colonial foi inserido no país o modelo patrimoni
alista, que perdurou por todo o império e permaneceu durante a
maioria dos governos, até assumir matizes das mais diversas
para se reinventar no período pós democratização.
O patrimonialismo entende que não há separação do Es
tado e pessoa privada, ou seja, os interesses do detentor de poder
se tornam parte de seu governo (Holanda, 1995, p. 145-146).
Ainda, de acordo com Weber, uma das principais bases de sus
tentação do poder está no patrimônio, o qual se mantém vincu
lado a benefícios e fragmentos de poder perante o Estado. (We
ber, 1996, p. 217)
Este tipo de pensamento e conduta é uma forma de ad
ministração que pode ser observada desde o Brasil Colônia,
quando o país era de domínio dos portugueses. Perpetrou-se
também após a independência e durante grande parte dos gover
nos republicanos no país. Nas palavras de Bresser Pereira, na
história política brasileira o “nepotismo e o empreguismo, senão
a corrupção, eram norma.” (Pereira, 1998, p. 241)
Sendo assim, o governante, ao não fazer essa separação
entre público e privado, pode se beneficiar, aumentando o seu
poderio político e até mesmo, em alguns casos, financeiro. Atra
vés desses subterfúgios, o aparelho estatal acaba por se formar
por pessoas que não são dotadas de capacidade para estar no po
der, já que, uma das facetas dessa apropriação privada da res
publica é o nepotismo, ou seja, o gestor utiliza-se dos chamados
cargos de confiança, de livre nomeação e exoneração, para fixar
pessoas de sua parentela ou por meio de barganha política. Para
Lopes, “O patrimonialismo entende o cargo como um dom rece
bido do senhor ou do rei. O ofício (ou cargo) é um auxilium,
servitium da vassalagem, correspondente à fidelidade pessoal
que se estabelece.” (Lopes, 2019, p.171) Tal modelo não reúne,
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1161_
de regra, medidas que visem beneficiar a população em sua to
talidade, mas sim prol dos individualismos do detentor de poder
e de seus afilhados políticos, sendo colocado em segundo plano
os interesses de classes sociais mais desfavorecidas.
Durante o domínio da Coroa Portuguesa, o país sofreu
com graves problemas, que eram causados pela forma de go
verno lusitano. Segundo Raymundo Faoro,
A coroa conseguiu formar, desde os primeiros golpes da recon
quista, imenso patrimônio rural (bens “reguengos, “regalen
gos”, “regoengos”, “regeengos”) cuja propriedade se confun
dia com o domínio da casa real, aplicado o produto nas neces
sidades coletivas ou pessoais, sob as circunstâncias que distin
guiam mal o bem público do bem particular. (Faoro, 2012, p.1)
Logo, ao tornar privado o patrimônio público, os primei
ros gestores do Estado colonial brasileiro governavam apenas
para o cumprimento de seus respectivos interesses, anexando
territórios e se eximindo de obrigações com a população comum.
Segundo o padre Antônio Vieira, em uma de suas cartas, fica
muito clara a situação política do Brasil Colonial, ao afirmar que
“neste Estado há uma só vontade e um só entendimento e um só
poder, que é o de quem governa.” (Vieira, 1925, p.458) Exclu
íam-se das decisões políticas da época nativos e escravos, con
siderados res, bem como mulheres e pessoas de baixo nível so
cial.3 (Carvalho, 2008, p.293) Quem detinha o poder eram aque
les que possuíam terras, títulos de nobreza e relações com a Co
roa, bem como, “comerciantes voltados ao comércio externo.”
(Fausto, 1995, p.70)
Os interesses desta elite colonial eram sempre preponde
rantes ao do restante da população, e tomavam medidas que cla
ramente seriam para benefício próprio, visando adquirir cada
3Nas palavras de José Murilo de Carvalho, essas pessoas eram de grande uso nos
trabalhos agrícolas de comércio internacional. Desta forma, eram os grandes respon
sáveis pelos ganhos do governo no período colonial. Havia ainda, escravos empe
nhando-se para que seus senhores pudessem realizar comércio agrícola nacional, bem
como, achava-se muitos desses realizando atividades nas cidades. Tratava-se de uma
mão de obra barata e eficaz. (Carvalho, 2008, p.293).
_1162________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
vez mais poder e agregação de patrimônio. Por sua vez, a maio
ria da população era analfabeta e carente de infraestrutura e um
mínimo para viver com dignidade. Esta parcela mais era forçada
a trabalhar para os senhores de engenho. Mais grave ainda era a
situação dos escravos, trazidos forçosamente da África, eram li
gados a um dono no qual eram obrigados a corresponder com
todos os seus desejos. Tratados como objeto, seus direitos eram
mínimos e, na maioria dos casos, nulos. Além disso, pessoas li
vres desafortunadas eram vítimas desse sistema, afinal, não ti
nham representatividade nenhuma, apenas eram subordinados à
nobreza e à burguesia. (Carvalho, 2002, p.17-23)
No entanto, movimentos populares começam a ser orga
nizados pelas castas que eram consideradas medianas economi
camente. Essas inquietações populares davam-se pela alta co
brança de impostos e em crítica a leis autoritárias do governo
português, fazendo nascer reivindicações pelo processo de inde
pendência. Umas delas resultou na chamada inconfidência mi
neira,4 na qual participou essa população considerada emergente
na época. (Luz, 2003, p. 440-442) Os inconfidentes, naquele pe
ríodo, eram uma parcela da população que não podia exercer a
sua opinião sobre as decisões feitas por uma classe social consi
derada superior. Tiradentes, o principal líder, buscava poder in
corporar bens ao seu patrimônio e ter uma maior “projeção so
cial”. Entretanto, também defendiam interesses coletivos, como
a defesa do desenvolvimento do Brasil, a partir da implementa
ção de pequenas indústrias e da exploração de minério, que
4Foi uma revolta em Minas Gerais, liderada por Joaquim José da Silva Xavier (Tira
dentes) em 1792, na qual pessoas nascidas no Brasil, desprovidas de poder, uniram
se contra a coroa portuguesa em face à discordância com uma limitação feita por uma
lei lusitana que, segundo Tiradentes, as propriedades individuais não poderiam ultra
passar “10.000 Cruzados”, sem que houvesse mínimas expectativas de um cresci
mento patrimonial e representativo político da classe. Somando isso a uma elevada
carga tributária, populares revoltam-se contra o governo. Havia um sentimento de es
tarem desafortunados em um local onde havia muitas riquezas, como o ouro. Com o
apoio de intelectuais da época, dão início a uma das mais representativas revoltas pró
independência. (Luz, 2003, p. 440-442)
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1163_
ficavam bloqueadas devido a uma forte cobrança de tributos por
parte do governo português e por leis que limitavam o cresci
mento pessoal patrimonial de brasileiros. (Luz, 2003, p. 441).
A Constituição do Império do Brasil de 1824 estabeleceu
que os detentores do poder seriam o Imperador D. Pedro I, uma
Assembleia Geral, e o Judiciário. Era, pois, constituída de quatro
poderes, o Legislativo, Moderador, Judicial e Executivo. O Im
perador era titular do Poder Executivo e do Poder Moderador,
considerado superior aos demais poderes, já que tinha a possibi
lidade de intervir em cada um deles. Havia o voto censitário; ou
seja, para votar e para ser membro da Assembleia Geral, o su
jeito deveria corresponder a alguns requisitos, como o de ter um
número considerável de patrimônio e ser do gênero masculino.
Excluíam-se, assim, pessoas de baixa renda, mulheres e escravos
do poder político (Brasil, 1824). Isto posto, práticas patrimonia
listas eram naturalmente empregadas, já que havia uma zona de
conforto estabelecida para os detentores do poder da época, que
poderiam decidir facilmente sobre o patrimônio público, sem
maiores mecanismos de controle de seus atos e decisões.
Contudo, ao verificar um cenário econômico desgastado
e uma constância de desigualdades e direitos negados, houve um
apelo popular por mudanças, mediante revoltas regionalizadas,
como a Confederação do Equador5 contra o governo de Dom
Pedro I (Fausto, 1995, p.152). Esses fatores, somados à morte de
Dom João VI, que deixou o trono português vago, levam ao Im
perador Dom Pedro I a abdicação de seu mandato, para de ime
diato dirigir-se para a Europa, assumindo o cargo deixado por
seu pai, o de rei de Portugal. (Fausto, 1995, p. 154-156)
Pedro de Alcântara, filho de Dom Pedro e único na linha
sucessória, tinha apenas 5 anos na época, e precisa assumir o
trono brasileiro sem, entretanto, exercê-lo. Desta forma, o país
5Segundo Boris Fausto, foi uma revolta causada pela “nomeação de um governador
não desejado,” somado ao fato de movimentos pró “ideias republicanas, antiportugue
sas e federativas”. (Fausto, 1995. p.152.)
_1164________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
passa a ser governado por regentes nomeados até que o herdeiro
do comando do Império brasileiro atingisse a maioridade. Esse
período foi um dos mais turbulentos da história, em face ao pa
trimonialismo advindo dos regentes, o que agravou as condições
de vida da população comum, desencadeando revoltas com vis
tas a fortalecer a economia das províncias, bem como diminuir
a elevada tributação. Não havia confiança nos gestores que co
mandavam o Império, liderados pelos partidos “conservador e
liberal”. Em vista disso, em 23 de julho de 1840, Dom Pedro II
é emancipado aos 14 anos e é coroado Imperador do Brasil, fa
zendo que a maioria das revoltas do período regencial fossem
acalmadas, já que um de seus principais objetivos eram o de ter
um novo Imperador no poder. (Fausto, 1995, p.161-174)
Há de se constatar que no período de reinado de Dom
Pedro II, havia um temor por parte dos grupos estadistas de que
a classe média da época, trabalhadores e intelectuais, viessem a
ser influenciados por ideais liberais advindos das revoluções
burguesas na Europa, e em um futuro viessem a exigir o direito
ao sufrágio universal (Rocha, 1995, p.15). Além disso, culmi
nando com a pressão feita pelas classes trabalhadoras, advinha
da Europa também uma intensa influência para que houvesse a
liberação dos escravos. Essa pressão se dava muito pela estrutura
de mercado internacional, que pós revolução industrial necessi
taria cada vez mais de consumidores para seus produtos. Havia
assim, um forte temor dos gestores brasileiros perante a Ingla
terra, que era uma das principais interessadas nesse processo.
(Carvalho, 2008, p.293-306) Em 1888, a Lei Imperial de nº
3.353, conhecida como Lei Áurea, é assinada pela princesa Isa
bel6 (Carvalho, 2008, p. 293-306), com o objetivo de extinguir a
6Nesse período houve uma pressão proveniente da Inglaterra, que após a Revolução
Industrial buscava consumidores para seus produtos. Desta forma, não seria lucrativo
haver escravos, já que eles sendo considerado como Res, não teriam condições finan
ceiras de comprar itens ingleses. Além disso, a Inglaterra buscava com que o açúcar
proveniente de suas colônias fosse mais barato que de outros países. Entretanto, com
uma mão de obra mais barata, os países escravagistas poderiam fazer um preço melhor
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1165_
escravidão no Brasil. (BRASIL, 1888)
Todavia, após essa libertação, não houve políticas públi
cas para que os escravos tivessem condições adequadas para se
rem integrados a uma sociedade na qual quem tinha valor social,
com direitos políticos e participação em decisões, eram pessoas
que possuíam alto poder financeiro (Carvalho, 2002, p. 17).
Sendo assim, a população recém liberta foi subordinada à popu
lação mais abonada política e financeira da época, que não tinha
interesse em implementar programas de desenvolvimento social
e de distribuição de renda. Assim, as propriedades rurais conti
nuariam com os mesmos proprietários, não existindo possibili
dade de uma ascensão financeira e representativa dos agora ci
dadãos livres. Sucedeu-se, portanto, um novo período miséria
para as classes mais baixas, agora exploradas como trabalho as
salariado, agravando as diferenças no país. Havia também um
absolutismo por parte do poder moderador, no qual se colocava
acima de todos os outros poderes e cidadãos da sociedade.
Ideias republicanas e liberais passam a imperar no país,
sob o comando do jurista Rui Barbosa, o qual “propunha a so
berania racional como substituta do Poder Moderador.” Desta
forma, “os privilégios e títulos de nobreza seriam extintos, cons
tituindo o saber e a propriedade as únicas condições para a ob
tenção de cidadania plena” (Rocha, 1995, p. 67). Contudo, ao
estabelecer essa linha de raciocínio, deve-se considerar que na
quela época, a maioria da população era analfabeta e, ademais,
o patrimônio da época era concentrado na mão de poucos. Para
que, efetivamente, o republicanismo e as ideias liberais fossem
implantados no país, era necessário educar seu povo. Assim,
para Rui Barbosa, a instrução era “a condição necessária para o
exercício da liberdade política e da plena obtenção da cidadania.
Todos os homens têm direito de serem iguais e livres, mas
que o inglês. Outrossim, a igreja também buscava com que houvesse a abolição, sendo
que, naquele período os únicos países cristãos que ainda existiam escravos eram Es
panha, que já estava em processo de abolição, e Brasil. Com essa pressão internacional
e com receio de represálias, assinou-se a Lei Áurea. (Carvalho, 2008, p. 293-306.)
_1166________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
somente a instrução pode fornecê-los o direito de exercer os di
reitos políticos.” (Rocha, 1995, p. 70)
A Proclamação da República no Brasil deu-se em 15 de
novembro de 1889 (BRASIL, 1889), como resultado de uma su
cessão de fatos, como o descontentamento com o resultado das
eleições da época, obtidos de forma ilícita, inconformismo mili
tar com a Guerra do Paraguai e polêmicas geradas pela liberta
ção dos escravos (Fausto, 1995, p. 216-221). Em 1891, é escrita
uma nova Constituição, agora republicana, escrita pelas mãos de
Rui Barbosa. Convocam-se novas eleições, nas quais participam
a junta militar e a civil. Todavia, quem poderia votar eram ape
nas homens, alfabetizados e maiores de 21 anos, mantendo-se a
exclusão de parte da população: “analfabetos, mendigos, os pra
ças militares”. (Fausto, 1995, p. 251) Foi instituído também na
Constituição de 1891 que o voto não seria secreto. (BRASIL,
1891). Sendo assim, o poder continuaria nas mãos de quem tinha
condições de intimidar ou de fazer a de compra de votos, ofere
cendo dinheiro ou troca de favores. Instituiu-se, assim, nos pri
meiros anos da República, o chamado “voto de cabresto”, que
era caracterizado por violência política, clientelismo e demais
ações imorais praticadas para a perpetuação no comando pú
blico. (Leal, 2012, p.42)
Inspirado no modelo estadunidense7 (Rocha, 1995,
p.125), os Constituintes, sob o comando de Rui Barbosa, estabe
lecem a descentralização do poder político no Brasil, substi
tuindo o modelo unitário imperial pelo modelo federativo repu
blicano. Instaurou-se no país o federalismo8, no qual haveria
7Mesmo adotando o mesmo modelo de sucesso estadunidense, não se foi levado em
conta que haveria grandes diferenças entre os dois países, Rocha explica que “O pro
blema federativo nacional era, então, o oposto do que tinha sido os dos Estados Uni
dos, pois enquanto na América do Norte estados independentes cederam parte de sua
soberania a união, no Brasil o governo central deveria ceder parte de sua soberania às
províncias. ” (Rocha, 1995, p.125). Ver também (Santin; Rodigheri, 2016)
8
Indaga José Afonso da Silva que “O federalismo, como expressão do Direito Cons
titucional, nasceu com a Constituição norte-americana de 1787. Baseia-se na união de
coletividades políticas autônomas, quando se fala em federalismo, em Direito
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1167_
autonomia dos estados perante a união. No entanto, é de suma
importância ressaltar que esse modo acabou prejudicando algu
mas unidades da federação, eis que, pelas dimensões continen
tais do país, com diferentes valores étnicos e variações entre as
localidades, apresentaram-se disparidades entre os entes da fe
deração, e assim houve a facilitação de políticas de caráter oli
gárquico, como a aliança entre mineiros e paulistas. (Ferreri,
1995, p.27-28)
Esse pacto entre os governos do sudeste foi chamado de
“política do café com leite”. Dado que, a região de Minas Gerais
tinha uma farta produção de leite e São Paulo possuía uma ex
tensa produção de café. (Fausto, 1995, p. 270-271) Isto posto,
essa forma de condução do comando central do país coaduna-se
com a forma eleitoreira da época, na qual quem tinha poder eram
os grandes proprietários de terra. (Leal, 2012, p. 39-41) Quem
escolhia os representantes políticos eram a população mais afor
tunada daquele período, como os grandes coronéis. Segundo Ra
imundo Faoro, o povo, mesmo exercendo a democracia do voto,
tem de se submeter a uma pessoa superior intelectual ou econo
micamente. Nesse contexto, existe a figura do coronel, que co
manda várias pessoas e mantém seu poder pela troca de favores,
violência política e cooptação do público pelo privado. (Faoro,
2012, p. 542)
Para Leal, “é sobretudo um compromisso, uma troca de
proveitos entre o poder público, progressivamente fortalecido, e
a decadente influência social dos chefes locais, notadamente dos
senhores de terra.” (Leal, 2012, p.40) Caracterizando-se assim,
uma das descendências do patrimonialismo da época do Impé
rio: o coronelismo, que teve sua maior aplicação na história bra
sileira durante este período. Janotti refere que no coronelismo da
primeira república, as autoridades, os chamados coronéis,
Constitucional, quer-se referir a uma forma de Estado, denominada federação ou Es
tado Federal, caracterizada pela união de coletividades públicas, dotadas de autono
mia político-constitucional, autonomia federativa.” (Silva, 2014, p. 101)
_1168________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
impunham ao povo votante, a eleição de representantes por eles
escolhidos. Tratava-se de uma política de compromissos, “con
chavos” e “toma-lá-dá-cá” entre os governos estaduais e os go
vernos locais, com troca de favores e violência política para ma
nutenção do poder (Janotti, 1981, p. 7)
Sendo assim, no período da república velha havia uma
grande repressão das classes subalternas, perpetuando-se no po
der aqueles que o detinham. A cooptação e a violência política
às oposições eram uma constante, com a submissão de grande
parte da população a ordens dos grandes proprietários de terra,
em troca de favores9 ou até mesmo por serem ameaçadas, já que
o voto não era secreto. (Rocha, 1995, p. 151-152) Além disso,
no modelo de Estado brasileiro da primeira república é explícita
a ideia dos gestores em prejudicar grupos da sociedade comum,
quando estes elaboravam movimentos para reduzir a exploração
das classes dominantes. (Ianni, 1984, p. 14)
Porém, em 1929, houve uma das maiores crises econô
micas mundiais já vistas, culminando com o fim da primeira re
pública. Após o término da Primeira Guerra Mundial, com a Eu
ropa devastada em face aos acontecimentos, os Estados Unidos
passam a lucrar com a exportação de seus produtos. Era notório
o crescimento das indústrias; porém, não houve um grande pla
nejamento no que se refere à geração das mercadorias. A super
produção gerada por este processo desequilibrado de industria
lização desencadeia uma enorme crise nos Estados Unidos, já
que, o poder aquisitivo das pessoas nacionais não cresceu, e o
comércio internacional diminuiu. Somada a isso, uma queda na
bolsa de valores de Nova York, que após chegar em seu auge,
começa a decair. Desta forma, no dia 24 de outubro de 1929
acontece o denominado “crash da Bolsa de Nova York”, que
afeta o mundo todo. (Mazzuccelli, 2009, p. 179-189)
9Segundo Paul Singer, configura-se também como Clientelismo quando o candidato
a gestor faz barganhas eleitoreiras. Ou seja, em troca de favores, a população vota
naquele governante. São os “cabos eleitorais” (Singer, 1965, p. 77).
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1169_
O Brasil também foi acometido com a crise, dado que na
época era um grande exportador de café. Também aqui havia
uma extensa produção, voltada à lucratividade dos barões do
café da época, que visavam com o produto da exportação do café
adquirir mais propriedades e gerar cada vez mais poder para si.
No entanto, ao se instaurar o desequilíbrio econômico global, a
oferta de produtos era maior do que a procura. No Brasil, os
grandes proprietários das lavouras de café tiveram um declínio,
já que havia uma grande quantidade de café, todavia não existia
demanda para a sua comercialização. (Furtado, 2005)
As elites oligárquicas do sul do país, aliadas com alguns
estados do nordeste, aproveitaram este momento para, a partir
da liderança de Getúlio Dornelles Vargas, reforçar-se o discurso
de que a matriz econômica precisaria ser mudada, com a indus
trialização e urbanização do país. Também seria necessário alte
rar o exercício do poder político, com o fim da “política café
com leite”, a fim de abranger outros estados que não só Minas
Gerais e São Paulo. Veja-se:
Em 1929 a oligarquia cafeeira, principal força do bloco agrário,
entra em crise. A revolução de 30 assinala a transição para uma
época na qual se dinamizam processos econômicos, políticos,
culturais, demográficos e outros tais como os seguintes: indus
trialização, urbanização, sindicalismo estatal, intervencio
nismo governamental crescente na economia, fortalecimento
do aparato estatal, principalmente do executivo. (Ianni, 1984,
p. 16)
Getúlio Vargas sustentava em seus discursos um viés
marcadamente nacionalista e populista, defendendo a busca por
direitos sociais. Da mesma maneira, defendia a implementação
de indústrias nacionais, onde mais tarde, dentro de seu governo,
foram fundadas diversas estatais como a Companhia Siderúrgica
Nacional, a Vale do Rio Doce, a Petrobrás, entre outras. Por
tanto, os proprietários de terra, devastados com a crise de 1929,
corroborada com a ascensão de Vargas, passam a contar com um
declínio do seu poder político. (Fausto, 1995, p. 325-328) Esta
vam delineados os fatores que desencadearam a Revolução de
_1170________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
1930,10 que resultou na indicação e na confirmação de Getúlio
Dornelles Vargas como presidente da República, findando a re
pública velha. (Fausto, 1995, p.323)
Em seu governo, Vargas instaura no Brasil algumas mo
dificações de forte apelo popular como, por exemplo, a justiça
do trabalho, o voto feminino e direitos trabalhistas, como a im
plementação do salário mínimo e de férias remuneradas. (Santin,
2017, p. 120). Este novo modelo de industrialização levou a um
grande êxodo rural e ao fortalecimento do meio urbano, que cada
vez mais era habitado. Tais fatores favoreceram o crescimento
da economia e, com isso, a melhora nos índices educacionais da
população brasileira. (Fausto, 1995, p. 325-326).
Contudo, Vargas era, em essência, autoritário. Em seu
segundo mandato, não consegue manter sua popularidade de
vido a denúncias de atos que envolviam corrupção e malversa
ção do dinheiro público. Assim, mesmo com a conquista de di
reitos sociais, a população ainda continuou tendo que conviver
com antigas práticas nefastas de governo, que provocaram inú
meras greves no período final de governo de Getúlio Vargas.
(Fausto, 1995, p. 406-412) A partir do Atentado da Rua To
nelero,11 pedidos para que o presidente deixasse seu cargo se in
tensificam pela perda do seu controle sob as forças armadas. No
entanto, o gestor máximo da nação suicida-se antes de ser de
posto. (Fausto, 1995, p. 416-417)
Ao findar a chamada Era Vargas, novos governantes su
cederão a ele, todavia o patrimonialismo e a corrupção continu
arão em evidência, percorrendo o período do golpe militar, per
passando pela redemocratização, sendo ainda muito recorrente
10 Foi um conflito entre as classes litigantes de poder, que buscavam colocar não mais
um representante paulista ou mineiro na presidência do Brasil. Desta forma, cria-se
uma situação de tensão, onde várias denominações da sociedade estão incorporadas.
Esta revolução, tem como estopim o assassinato de João Pessoa. (Fausto,1995, p. 323)
11 Segundo Boris Fausto, foi um atentado que visava vitimar a vida de Lacerda, um
dos grandes opositores de Vargas. No entanto, ao deferir os tiros, o malfeitor Alcino
do Nascimento acaba por atingir o major da Aeronáutica, Rubens Vaz. (Fausto, 1995.
p. 416-417)
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1171_
na atualidade. Em cada uma destas administrações públicas, se
jam elas de forma direta ou indireta, acumularam-se problemas
nos quais levaram pouco a pouco o país a estagnar-se em uma
crise política, econômica e institucional.
Com o avanço da industrialização, grandes obras e em
presas públicas alavancaram o país, em especial após a edição
do Decreto Lei 200/67, que fomentou o agigantamento da admi
nistração indireta no Brasil, com a criação de inúmeras empresas
públicas, autarquias, sociedades de economia mista e fundações.
Porém, há de se constatar que muitas dessas obras e/ou empresas
foram feitas com o intuito de arrecadar, de forma ilegal e imoral,
recursos para incrementar o patrimônio daqueles que as promo
veram. A confusão entre o público e o privado sempre foi nefasta
na política e na economia brasileira. Nas palavras de Barrucho,
ainda que se houvesse um crescimento no que tange a economia,
como no caso do “milagre econômico”, muitas dessas ações ge
raram dívidas históricas incessantes até a atualidade, bem como
prejudicaram as classes menos favorecidas da época. (Barrucho,
2018)
Nos atuais governos, operações policiais evidenciam
cada dia mais o uso do patrimonialismo e corrupção, já que o
que é percebido é o uso de dinheiro público para benefício par
ticular, com vistas ao financiamento, manutenção e reprodução
daqueles que estão no poder. (Ministério Público Federal, 2019)
Portanto, é certificado que o republicanismo no uso do
dinheiro e da máquina pública sempre foi algo muito falho. Em
consequência disso, os recursos para execução de políticas pú
blicas e serviços para garantia dos direitos sociais, previstos
constitucionalmente, são cada vez mais reduzidos, já que pare
cem não ser convenientes aos detentores do poder.
2.
A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO SÉCULO XXI
Assim como referido anteriormente, práticas
_1172________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
patrimonialistas acompanham a gestão pública brasileira desde
a colonização portuguesa, onde a representação das classes me
nos favorecidas era praticamente nula. Contudo, principalmente
após a redemocratização do país e a edição da Constituição Fe
deral de 1988, com a conquista do direito ao sufrágio universal
a todo e qualquer cidadão, maior de dezesseis anos, independen
temente de raça, gênero ou condição social ou econômica, con
forme o artigo 14 da Constituição Federal da República Federa
tiva do Brasil de 1988.12 A democracia semidireta foi a escolha
do constituinte, na qual há uma combinação entre democracia
representativa e participativa: “todo poder emana do povo, que
o exerce por meio de representantes eleitos ou, diretamente, nos
termos desta Constituição” (parágrafo único do artigo 1.) Decor
rência disso, paulatinamente foram sendo reconhecidos na legis
lação infraconstitucional os direitos de participação do cidadão
no exercício do poder político, tanto no executivo, quanto no le
gislativo e no judiciário.
Importa ressaltar que a participação de todos os “poten
cialmente envolvidos” deve ser feita para que haja a efetivação
de interesses públicos, mesmo essas pessoas estando fora do âm
bito estatal. Sendo assim, em governos democráticos, deve-se
haver uma participação popular não apenas com o voto, mas
também com indivíduos que atuem ativa e constantemente em
todas as esferas do poder do Estado. (Goczeviski, 2015, p. 125)
Desta forma, há várias maneiras de participar: a) na esfera do
executivo, na definição das políticas públicas por meio dos con
selhos gestores; b) na esfera do judiciário, com o amicus curiae,
o tribunal do júri para delitos dolosos contra vida, bem como os
juízes leigos, conciliadores e mediadores no processo civil e pe
nal; c) na esfera do legislativo, na edição de leis com o plebis
cito, referendo e iniciativa popular; d) na execução de políticas
públicas, por meio de parcerias entre governo e o público não
12 Refere que, “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei. ” (Brasil,1988).
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1173_
estatal, também chamado de terceiro setor; e) no controle do po
der, de forma individual ou organizada, ou mesmo utilizando-se
do ombudsman, fiscalizando a efetividade e qualidade dos ser
viços e da administração pública. Trata-se de inúmeras formas
de o cidadão exercer seu papel ativo na construção de uma soci
edade mais justa e igualitária.
Jürgen Habermas cita que, “Os direitos de participação
política remetem a institucionalização jurídica de uma formação
pública da opinião e da vontade, a qual culmina em resoluções
sobre leis e políticas.” (Habermas, 1997, p. 190) Evitar, com a
atuação efetiva da sociedade civil no âmago da sociedade polí
tica, da colonização do mundo da vida pelas esferas sistêmicas
do Estado e do Mercado, que só visam poder e dinheiro para si
e seus companheiros. Inserir mecanismos de racionalidade co
municativa nas esferas sistêmicas, para que se abram efetiva
mente para os interesses dos mais fracos. Dowbor refere que “é
indiscutível que aproximar o poder de decisão e de controle so
bre os processos de desenvolvimento, das pessoas que arcarão
com o benefício ou o prejuízo, e que estão, portanto, diretamente
interessadas nos resultados, constitui simplesmente boa visão
administrativa.” (Dowbor, 2016, p.37)
Todavia, a participação popular atualmente resume-se ao
período eleitoral, onde de 4 em 4 anos há discussão de quem irá
representar os interesses dos membros da sociedade brasileira,
seja em âmbito municipal, estadual ou federal. Devido a um des
crédito com a classe política, a maioria das pessoas denominadas
“comuns”, integrantes da sociedade civil, não buscam aprimorar
estudos sobre propostas e vida pública pregressa de seu eleito, a
fim de qualificar seu voto. Também são influenciadas facilmente
pelas pesquisas eleitorais, pelas campanhas midiáticas e as evi
dentes fake News, decisivas nas últimas eleições. Abre-se, assim,
espaços para que possíveis candidatos mal-intencionados ve
nham adentrar no poder.
Todos estes fatores corroboraram com a grave crise
_1174________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
institucional e financeira do país, que não é apenas de responsa
bilidade de um governo, e sim de todo um histórico de falhas na
condução da administração pública, corroborada com o enfra
quecimento e, por vezes, cooptação das instituições de controle.
Tais fatores, conjugados à apatia política e a inércia da popula
ção em lutar no combate de fraudes, corrupção e práticas patri
monialistas, com vistas a dirigir os recursos públicos a quem re
almente deles necessita, os mais fracos. Este enfraquecimento
dos direitos sociais atinge o constitucionalismo e levam a um
descrédito da própria democracia brasileira.
CONCLUSÃO
Portanto, o artigo abordou algumas passagens da história
política brasileira, a fim de focar em erros e situações-problema
na condução da coisa pública por parte de muitos dos governan
tes, desde o período do Brasil colônia, as quais se reinventam e
permanecem até os dias atuais, sendo que todas estas matizes
estão voltadas para o patrimonialismo e para a apropriação pri
vada da coisa pública.
Esse sistema nefasto levou o país a um déficit gigantesco
nas finanças públicas e, como consequência, na má realização
de serviços públicos e insuficiente cumprimento de tutelas cons
titucionais para a população, levando também ao falecimento de
diversas partes do sistema estatal.
Como consequência desta precária situação do Estado e
de muitas de suas instituições de administração direta ou indi
reta, a classe política começa mais uma vez entrar em descrédito
com o seu povo. Todavia, esse descontentamento leva a um de
sinteresse com os assuntos coletivos, fazendo com que as classes
mais necessitadas sejam afetadas. Afinal, a partir desse fator os
maus administradores públicos criarão uma espécie de zona de
conforto. Essa na qual, fará com que apenas os seus interesses e
de seus aliados sejam realizados, deixando a maioria da
RJLB, Ano 5 (2019), nº 6________1175_
população à mercê apenas de propostas eleitoreiras que, na mai
oria dos casos, não são concretizadas.
Isto posto, deve-se analisar que as maiores conquistas da
sociedade brasileira foram através de movimentos populares,
como nos casos da Inconfidência Mineira, de Canudos, das Di
retas Já, dentre outros movimentos e manifestações, onde se ob
servou que a população saiu de sua comodidade e seu “berço
esplêndido” e foi lutar pela concretização de seus direitos e por
melhores condições de vida.
É de suma importância ressaltar que o Estado só trará
condições mais justas a todos, com o cumprimento de suas obri
gações sociais em prol de uma igualdade material, e não apenas
formal, se houver um engajamento de todos na fiscalização e
busca por transparência nos governos e representantes políticos.
Inserir mecanismos de razão comunicativa na esfera sistêmica
estatal, por meio da participação da sociedade civil nas audiên
cias públicas, nos conselhos gestores e com o ombudsman. De
vem também verificar os portais da transparência de seus esta
dos, municípios e do governo federal, pois de nada adianta uma
lei que garanta o acesso público a todos os dados administrati
vos, quando não há pessoas para fiscalizar estes dados. Exercer
sua cidadania não só no sufrágio eleitoral, mas também com me
canismos de cobrança do exercício do mandato aos seus repre
sentantes, para que assim, cumpram com o disposto no ordena
mento jurídico do país.
Não há como haver progresso sem que o povo tenha a
consciência de que a responsabilidade sobre o desenvolvimento
do país é de todos os seus cidadãos, que devem além de votar,
atuar conjuntamente com seus eleitos, para que assim, velhas
práticas não idôneas de gestão sejam extintas no futuro. Cons
truir assim, uma sociedade de bem-estar para todo e qualquer
indivíduo e não apenas para as classes dominantes, historica
mente no poder e se reproduzindo nele.
_1176________RJLB, Ano 5 (2019), nº 6
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08:41 (há 19 minutos) |
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